四年三次收紧外资审查制度，德国传递了什么信号

自2017年以来第三次收紧外国直接投资（FDI）审查制度的德国，成为欧盟成员中率先加强控制外国投资的国家之一。此后，所有非欧盟投资者一旦试图收购德国关键基础设施或关键技术领域的公司10%以上的股份，交易将被暂停并强制申报给德国联邦经济和技术部门，直至获得许可后才能继续进行。

德国ifo经济研究所贸易专家布拉默（Martin Braml）对第一财经记者表示，德国在对外贸易和外国投资立法上的修改是有明确针对性的，欧盟成员国完全不受此影响，德国此举也是为了创造一个新的公平竞争环境。

富而德律师事务所合伙人勒林（Dr. Frank Roehling）则表示，尽管目前由于无法获得许可而流产或受阻的交易寥寥，但可以观察到有越来越多的交易引起了当地政府对外国投资的担忧。这种趋势将持续下去，在新规则下也会有更多的交易被叫停。

德国步步收紧对外国投资的审查

2020年4月底，德国通过了被第三次修订的《对外贸易和支付法》，将强制备案义务的投资范围从“关键基础设施”扩大到“关键技术”。即除了能源、信息技术和电信、运输和交通以及金融和保险业等部门外，还涵盖人工智能、机器人、半导体、生物技术和量子技术等领域。此外，原本的审查标准是“是否会对公共秩序或安全构成威胁”的交易，但今年被修改为“是否可能会对公共秩序或安全造成损害”，这意味着审查当局将来不必再列举并证明一项具体而严重的风险，就可介入交易审查。

勒林告诉第一财经记者：“从法律角度来看，审查期将保持不变。但从实际的角度来看，更多的交易将因强制性而受到审查。在德国经济部批准之前，这类交易可能会被暂停。这种被迫停顿的义务，可能会对没有或仅有有限成交条件的交易的成交时间表产生影响。今后，德国政府还可以在审查中考虑其他欧盟成员国和欧盟的利益。这可能需要成员国之间的协调，因此或将导致交易进一步延迟。”

“我们将实施这些规则，以便能比以前更安全地保护我们的关键基础设施。”德国经济部长阿尔特梅尔（Peter Altmaier）彼时称，除了保护药品和医疗防护装备的生产商，新规则还将保护活跃在能源领域和数字经济领域的德国公司。

勒林认为：“目前，对医疗领域收购案的审查已经非常严格。但新冠病毒大流行以及连带的经济危机，可能导致其他领域的审查变得更加严格。另外，由于审查标准更加严格，德国政府更容易对交易进行干预，因此必须采取补救措施的风险就更高。我们认为德国和其他成员国会充分利用其修订过的外国投资法。”

尽管已经建立了强大的外国直接投资审查机制，但截至目前，德国还没有因为这样的理由正式阻止任何交易。不过，2019年德国政府认真讨论过对一桩外国收购案进行否决，但该卖家随即撤回了收购申请。

“德国现在和将来都是一个对外国投资持开放态度的国家。到目前为止，确实只有个别案例因为无法获得许可而流产或受阻。但越来越多的案例是为了获得许可而不得不减少外国投资。但是，有越来越多的案例引起了（当地政府）对外国直接投资的担忧，这种担忧超过了能够获得许可的界限。” 勒林说。

欧盟在控制外国直接投资上的转变

德国此次酝酿许久的修订，符合欧盟在控制外国直接投资上的广泛转变。2019年，欧盟通过了《欧盟投资审查条例》，将于2020年10月生效。该条例虽然没有颁布统一的欧盟审查制度，但要求成员国就外商投资审查进行合作并交换信息。欧盟委员会有权发表不具约束力的意见，并敦促成员国对具体交易进行审查。

此外，据外媒报道，欧盟委员会正在编写一份白皮书，打算提出新的手段，以审查在欧洲经营或寻求进入单一市场的外国国有和受国家支持企业的活动。近期，欧盟委员会负责竞争事务的执行副主席维斯塔格（Margrethe Vestager）呼吁，各成员国应购买受到外国资本收购威胁的公司的股权，包括来自中国和美国的资本。

主张加强投资审查的人警告说，外国对国防企业或关键基础设施领域的投资严重威胁国家安全。此外，他们还认为，外国收购关键技术会危及经济的竞争力。还有一些支持者认为，更严格的管制可以用来激励其他国家开放“互惠”的市场准入。

欧盟中国商会副会长玛彻塔（Sara Marchetta）此前也对第一财经记者表示，危机期间，投资审查规则被拉紧可以理解。“但欧洲的情况非常零散复杂，每个国家都有不同的应对手段。”玛彻塔称。除德国外，法国、匈牙利、意大利、荷兰和西班牙等许多欧盟成员国也已经或正在对各自的FDI审查制度进行相应的修改。迄今为止，27个欧盟成员国中有14个国家建立了对FDI的审查机制。不过，这些国家在程序、审查标准和国家政府干预、减轻甚至阻止收购的手段方面差别很大。

并非所有人都欢迎更严格的规定。德国工商总会外贸方面的负责人特赖尔（Volker Treier）就认为：“如果我们对外国资本的流动进行过于严格的监管，我们就有可能限制德国国内的增长和就业前景。”据报道，德国和欧盟从开放的投资市场中受益匪浅，仅在德国，就有300万员工在外国投资者持有股份的约17000家公司工作。

那么，德国和欧盟越来越紧的外国投资审查制度会多大程度影响包括中国在内的非欧盟投资者呢？富而德律师事务所中国区合伙人王庆对第一财经记者说：“新冠病毒大流行和欧盟国家对外资审查的加强，很可能会对进入欧盟的投资造成巨大的下行压力。”

但王庆也表示，非欧盟投资者有替代选择，“对于在医疗卫生等行业寻找机会的非欧盟投资者来说，他们可能会越来越多地将目光投向东南亚、拉美和非洲等新兴市场，因为这些地方对外资的需求强烈，筛选程度较低。比如说，中国投资者将特别关注’一带一路’国家的潜在机会。”