长江经济带水流生态保护补偿研究

摘要

长江经济带水流生态保护补偿已经进入实践阶段，在协调长江经济带发展与保护矛盾方面发挥了积极作用，但是也存在补偿机制不健全等普遍性问题。在全面分析长江经济带水流生态保护补偿现状的基础上，总结了不同类型生态补偿实践存在的主要问题，针对长江经济带流域特点和需求，从流域层面系统建立了水流生态保护补偿总体框架，阐明了长江经济带生态补偿原则、范围、基准、补偿方式和考核体系，并有针对性地提出了水流生态保护补偿实施的保障措施和相关建议。

长江经济带横跨东中西三大区域、11个省份，面积2.05×106 km2，复杂的地貌特征和多样的地区特点，使得流域内很多区域既是我国重要的生态功能区，又是经济发展滞后地区；既是生态脆弱区，又是限制开发区。尽管近年来国家实行了退耕还林、长防、天保等生态建设项目，但这类生态保护措施多以国家纵向财政转移支付为主，难以有效调整利益受损和利益获得方的责任和利益，具有阶段性和局限性[1]。特别是经济发展不平衡、不充分地区的发展需求与生态环境保护矛盾十分突出，迫切需要建立相应的生态保护补偿机制。

水生态环境保护是依托黄金水道推进长江经济带发展的重要前提，水流生态保护补偿是调动各方积极性、促进水生态环境保护的有效手段[2-3]。2016年，国务院办公厅发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》（[2016]31号），提出在森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域建立完善的生态补偿机制。其中，水流领域的生态保护补偿包括江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、大江大河重要蓄滞洪区以及具有重要饮用水源或重要生态功能的湖泊等7种主要类型。

近年来，长江经济带在国家和省级层面省份相继出台了生态补偿办法，水流生态保护补偿已进入实践阶段（表1）。但是，各省生态补偿的模式较为多样，生态补偿标准差别较大[4]，生态补偿范围多局限在省内，流域层面省与省之间的上下游横向生态补偿较为缺乏[5-6]。为加快长江经济带生态补偿机制建设，需要从流域层面提出长江经济带生态补偿总体框架，明确不同生态补偿类型的补偿内容、补偿标准、补偿模式和保障措施，统筹协调地区间、上下游关系，形成生态环境联防联治、流域管理统筹协调的区域协调发展新机制，以此促进长江资源可持续利用、实现流域内不同地区不同利益群体的“共享、绿色、和谐发展”。

长江经济带水流生态保护补偿现状

1.1 水流7种类型生态补偿

长江经济带7种类型水流生态补偿工作的实践情况见表2。其中，集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、具有重要饮用水源或重要生态功能的湖泊等5种类型开展了具体实践。江河源头区和大江大河重要蓄滞洪区尚未建立有效的生态补偿机制。

1.2 流域上下游跨省横向生态补偿

在7种水流生态补偿的基础上，以中央政府和部委为主导，积极推进长江经济带流域上下游跨省横向生态补偿。其中，为加快解决长江流域面临的突出生态环境问题，激励沿江各省份加强生态环境保护与修复的积极性和主动性，形成长江流域上下游共抓大保护的良好氛围，财政部、环境保护部、国家发展改革委、水利部2017年推动建立了长江流域上下游横向生态保护补偿机制，由中央财政、地方财政共同出资设立，每年补偿资金规模100亿元，实施期3年。

赤水河流域由于其酿酒产业和长江上游特有珍稀鱼类自然保护区等因素，在长江流域具有重要地位。2018年2月，财政部、环境保护部等四部委在重庆召开工作会议，启动实施长江经济带生态修复奖励政策，四川、贵州、云南三省每年共同出资2亿元设立赤水河流域水环境横向补偿资金，作为长江经济带生态修复奖励政策实施后的首个在长江流域多个省份间开展的生态保护补偿试点。

新安江作为全国首个跨省流域生态补偿机制建设试点，2012年—2014年启动了首轮三年试点，累计实施生态补偿机制试点项目192个，已完工项目134个，完成投资85.9亿元。试点资金累计补助黄山市16亿元。首轮试点的生态效益明显，2012-2014年新安江流域总体水质为优，跨省界街口断面水质达到地表水环境质量Ⅱ类标准。2016年底，安徽省和浙江省签署了第二轮试点协议，计划三年补偿资金21亿元，水质考核标准提高7%，补偿资金实行分档补助，并新增垃圾和污水处理补偿资金（表3） 。

1.3 长江经济带各省（市）生态补偿

在“生态优先、绿色发展”思想引导下，长江经济带沿江各省（市）相继出台了具有地方特色的生态补偿办法或工作方案，长江经济带共抓大保护的格局正在形成。

水流生态保护补偿存在的主要问题

目前，长江经济带水流生态保护补偿已从局部试点转为全面推进，已实施的生态补偿措施在促进生态环境保护方面发挥了很大的积极效应。但是，从以往实践经验来看，水流生态保护补偿机制尚不完善。表4针对不同生态补偿类型，分析了其实践过程中存在的主要问题，总结起来主要包括：

·生态补偿立法薄弱； ·生态补偿标准缺乏科学测算，标准偏低，对发展损失的补偿不够，覆盖范围偏小 ·生态补偿方式单一，多政府补偿，市场补偿不成熟；多“输血型”，少“造血型”。 ·涉及水利、环保、农业、林业等多部门，协调不够，单项补偿多，综合补偿少 ·缺乏专门管理机构，缺乏协调和长效机制。

长江经济带水流生态补偿总体框架

针对长江经济带水流生态保护补偿存在的主要问题，从流域层面统筹建立系统的水流生态保护补偿总体框架，明确生态补偿的原则、总体范围、补偿基准、补偿方式和考核体系。

3.1 补偿原则

区际公平、权责对等。流域上下游共同承担生态环境保护的责任。上游为下游提供更加优良的水质和丰富的水源，下游为上游改善生态环境付出的努力作出补偿；上游努力不够或责任事故而造成对下游生态环境损害，上游应对下游作出赔偿，体现权责对等。

地方为主、中央引导。流域生态保护与治理的实施主体是地方政府，流域上下游横向生态保护补偿协议应由地方政府共同签订，中央财政给予引导支持。

统筹协调，系统保护。将汉江流域作为一个有机整体，统筹上下游、左右岸、干支流，统筹水域陆域，统筹水资源、水环境、水生态，深入开展流域水资源保护、水污染防治和生态环境保护等工作。

宜简宜实，因地制宜。坚持流域补偿与区域补偿相结合、纵向补偿和横向补偿相结合、单一补偿和综合补偿相结合，充分考虑长江流域不同区域生态环境特点和问题、行为主体活动、生态损益关系、现行政策功能，生态补偿方案宜简不宜繁、宜实不宜虚，重点突出适用性、可操作性和可考核性。

3.2 补偿框架

针对长江流域特点，结合水流生态保护补偿7种类型，以流域上下游跨省横向生态保护补偿和各省内部生态补偿为重点，通过判断生态水文过程中水质、水量、水生态的变化，分析人类活动行为对水流生态服务功能的损益，以及不同群体之间的损益关系，确定补偿主体和补偿对象，制定补偿基准和标准，设计补偿方式，明确操作流程，提出监控、考核指标体系。具体框架见图1。

3.3 补偿范围

根据长江经济带水流特点和生态补偿需求，可在流域层面优先推进集中式饮用水水源地、涉水自然保护区、水功能区中的源头水保护区、河流跨界断面、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和治理区、重要蓄滞洪区、鄱阳湖和洞庭湖，以及长江全流域、赤水河流域、新安江流域、汉江流域和太湖流域的水流生态保护补偿，各省在现有生态补偿办法和方案的基础上，进一步深化和完善生态补偿机制。

3.4 补偿基准

以水污染防治行动计划、最严格水资源管理制度、监测断面水质、生态保护红线落实等考核结果作为补偿基准。考核结果为优秀的给予额外奖励；考核结果为合格的享受补偿资金；考核结果不合格的扣减补偿资金。

为确保河湖现状水质不下降，建议采用近3年监测断面水质平均浓度作为水质考核基准。

3.5 补偿方式

根据补偿主体和对象之间的损益关系，采用多元化的补偿方式。初期以资金补偿为主，鼓励上下游对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多元补偿方式。推动上下游通过排污权交易、水权交易、碳排放权交易等市场化方式进行补偿。

3.6 考核体系

水流生态保护补偿的考核指标包括水污染防治行动计划考核结果、最严格水资源管理制度考核结果、监测断面水质达标状况、生态保护红线落实情况、地方出资额是否到位。

水污染防治行动计划考核内容包括水环境质量目标完成情况和水污染防治重点工作完成情况两个方面。

最严格水资源管理制度考核内容包括用水总量、用水效率、水功能区限制纳污指标完成情况和水资源管理保护工作落实情况。

水质监测断面由补偿双方协商确定，监测指标以氨氮、生化需氧量、高锰酸盐指数和总磷四项指标为主，以近3年各月平均浓度值作为考核基期值。实施期内监测断面的四项指标浓度值均应逐年减小，有1项指标浓度值超过目标值，则认定为该断面水质未达到补偿目标。

生态保护红线落实情况包括生态红线划定以及相关保护工作落实情况。

地方出资额包括地方各级财政投入用于流域内水资源保护、水污染防治的资金，不包括中央财政安排的相关补助资金。

考核实行百分制，各项考核指标的分值比重见表6。按照分档归类、奖优罚劣的原则予以积分，计分在90分（含）以上时适当安排额外奖励资金；计分在80（含）-90分时可足额享受补偿资金；计分在70（含）-80分时扣减20%的补偿资金；计分在60（含）-70分时扣减50%的补偿资金；计分低于60分时全部扣减补偿资金。

保障措施与建议

4.1 保障措施

建立水污染联防共治机制。加强流域联防联控和信息共享，上下游联合查处跨界违法行为，推动建立重大工程项目环评会商、环境污染应急联防机制。上游应有效开展流域保护与治理，下游也应积极推动本行政区域内的生态环境保护和治理，并对上游的治理工作和资金使用情况进行监督。

中央部门发挥指导协调作用，地方政府推进落实。财政部、生态环境部、国家发展改革委、水利部等中央部委强化对生态补偿机制建设的指导作用，统筹推进流域生态环境保护与治理、水资源节约保护、补偿资金使用监管等，加强监督考核，及时跟踪机制建设工作，强化政策研究，并协调解决出现的新问题，确保生态补偿工作有序开展。

建立年度绩效考核体系，实施补偿效果后评估。基于生态补偿总体框架，建立年度绩效考核评价体系，引入第三方机构对生态补偿开展情况、资金使用情况进行绩效评价。阶段性水流生态保护补偿实施到期后，开展生态补偿效果后评估工作，及时总结经验，明确接续政策，提炼可复制可借鉴的模式，为全国其他流域和区域生态保护补偿的推广实施提供借鉴。

4.2 建议

共抓大保护和绿色发展是长江经济带的发展期盼，水流生态保护补偿在协调当前长江经济带发展与保护矛盾方面具有重要意义。长江经济带地域范围广阔、生态补偿类型多样、补偿关系复杂，长江经济带水流生态补偿需要分阶段有序推进，建议以3年为一个阶段持续开展并不断完善和深化。注重流域上下游横向生态补偿的实施，特别是省际间上下游、左右岸的横向生态补偿。各省生态补偿的基准和标准逐步趋于统一，7种水流生态保护补偿类型尽快实现全覆盖。在江河源头区和蓄滞洪区等尚未开展生态补偿的区域，尽快开展研究和试点。

参考文献：

[1] 董战峰, 李红祥, 璩爱玉, 葛察忠. 长江流域生态补偿机制建设:框架与重点[J]. 中国环境管理, 2017, 9 (6) :60-64.

[2] 张丛林, 乔海娟, 董磊华. 我国水流生态保护补偿机制框架研究[J]. 中国水利, 2017, (12):8-12.

[3] 李原园, 李爱花, 郦建强. 流域水生态补偿机理与总体框架[J]. 中国水利, 2015, (22): 5-8.

[4] 李雪松, 吴萍, 曹婉吟. 我国流域生态补偿标准的实践问题及对策[J]. 水利经济, 2016, 34 (6) :34-37.

[5] 蒋毓琪, 陈珂. 流域生态补偿研究综述[J]. 生态经济, 2016, 32(4): 175-180.

[6] 乔旭宁, 杨永菊, 杨德刚. 流域生态补偿研究现状及关键问题剖析[J]. 地理科学进展, 2012, 31(4) : 395-402.

原文刊发于《三峡生态环境监测》

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