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欧洲央行QE疑变违法,德国宪法法院或成欧盟崩解元凶

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周二(5月5日),位处西南部卡尔斯鲁尔的德国联邦宪法法院,为欧洲央行(ECB)2015年起实施的量化宽松(E)政策订下了3个月的死线,判定如果欧洲央行不能在期限前为其量化宽松买债政策作出“全面且有根据”的“相称性评估”的话,德国央行将退出量化宽松政策,并将其资产负债表内的债券陆续卖出。

根据路透社的估算,欧洲央行经欧元区央行买入近3万亿欧元债卷,当中德国国债总值高达5,339亿,占整个项目总额超过六分之一。有评论就认为,这有可能被外界视作“欧元结束的开端”。

虽然德国联邦宪法法院明言其判决不适用于欧盟或欧洲央行的新冠肺炎疫情救济,可是正当欧洲央行计划加大并延长其现高达7500亿欧元的抗疫买债计划,而欧盟各国正为“复苏基金”的资金和拨款模式争执不断,德国联邦宪法法院的判决逻辑的确有可能会被“推而广之”,使得欧盟的抗疫联合行动在政治困境之外还要面对法律挑战。

面对司法威胁,欧洲央行手脚尽绑

法院的判决在字面上看似并非针对欧洲央行:“本院判定德国联邦政府,以及德国国会,并未有就欧洲央行通过与落实公开市场购买计划(PSPP)的决定作出挑战,而此决定过程中未有经过在‘相称性’上有根据的评估,因此违反(德国宪法条文)赋予投诉人的权利。”

同时,法院也澄清欧洲央行的公开市场购买计划未有违反《欧盟运作公约》(TFEU)第123条禁止欧洲央行向成员国预算提供货币融资的条款。

然而,法院整体的裁决,以及其对欧盟法律的解读,将大大缩减欧洲央行挽救欧盟各国经济的货币政策空间。

德国联邦宪法法院将其不满重点置于《欧盟公约》(TEU)第5条之上。第5条第1款规定欧盟体制的权力受“授予原则”与“相称性原则”监管。

所谓的“授予原则”是指欧盟的任何权力皆限于成员国经条约确定以达成特定目标的范围之内,其他未有订明的权力归成员国所有。

而所谓的“相称性原则”则是指欧盟任何行动的内容与模式皆不能超越达成其目标所必需的范围。

根据《欧盟运作公约》第127条,由欧洲央行与欧盟成员国中央银行组成的欧洲中央银行体系(ESCB)的职责在于。“订明与实行欧盟的货币政策”、“持有和管理成员国的外汇储备”等等,并不包括“影响成员国国内经济”、“支持成员国政府财政”等职能。

据此,配合“授予原则”与“相称性原则”,德国联邦宪法法院认为,欧洲央行作出量化宽松的买债决定时,必须考虑到买债对成员国国内经济的影响——例如买债政策“对包括股票投资者、租户、不动产持有人、储蓄者、保险计划持有人等几乎所有公民的经济及社会影响”——并证明这些影响与量化宽松政策带来的货币政策目标有“相称性”,因而不能被视作违反“授予原则”的越权行动。

然而,欧洲央行的决策文件只宣称其“低于但接近2%”的通货膨胀目标并未达成,且未有侵入性较低的替代政策,却没有评估量化宽松会否过度影响成员国的经济。于是,德国联邦宪法法院就判定“欧洲央行明显忽视相称性原则”,要求德国当局催促欧洲央行在3个月内提出解释。

由于法院的判决已属终审,而且法院也没有提出何种“相称性评估”才算是可以接纳的,加上货币政策与财政政策之间未有法律上或法律外的明显界线,如果此番对欧盟条约的解读成为惯例,欧洲央行,或至是其他欧盟部门,在作出财务相关政策之时,将需要考虑到不同成员国、没有明显判决标准的司法挑战。

德国法院向欧盟法院“宣战”

更严重的是,德国联邦宪法法院此次判决,是欧盟有史以来,首次有成员国最高法院不顾欧盟法院(CJEU)的裁判,而自行作出相反的决定。

其实早在2018年12月,在德国法院的转介下,欧盟法院已曾判定欧洲央行的公开市场购买计划并没有越权,也没有违反《欧盟运作公约》(TFEU)第123条对货币融资的禁止。然而,德国联邦宪法法院对此却毫不留情的抨击,直指其判决“不可理解”,因此属于“超越其法律权限”的决定,因而不必理会。

在欧盟法院的判决中,它只考虑欧洲央行有没有“明显的评估错误”、公开市场购买计划有没有“明显超越达成货币政策目标所必需的做法”,以及此计划的负面影响与其政策目标相比“是否明显地不相称”。

对于欧盟法院未有将量化宽松政策的实际影响考虑在内,德国联邦宪法法院就认为这让《欧盟公约》第5条的“授予原则”和“相称性原则”分别失去其纠正错误的功能,且变得“毫无意义”。宪法法院更引用《欧盟公约》第19条,指出欧盟法院并没有在“(欧盟)各条约的解读与落实中”遵行其“法律原则”,因此须由成员国的法院(即德国联邦宪法法院自身)去取代欧盟法院执行后者应有的责任。

德国央行行长是欧洲央行量化宽松政策

德国联邦宪法法院更暗示欧盟法院对于《欧盟公约》(TEU)和《欧盟运作公约》(TFEU)的解读“本质上其实是条约修订,以及是对(欧盟)权力的扩张”,意即欧盟法院本身或许也违反了上述的“授予原则”,作出了越权的“判决”。有评论就指,德国联邦宪法法院如此不留情面的措辞形同是向欧盟法院“宣战”。

摧毁欧盟法律统一性的第一击

德国联邦宪法法院的判决,在法律上,也许是难以挑剔的。然而,成员国法院漠视欧盟法院判决的先例一开,欧盟法律体制的统一性可能就会因此落入万劫不复的滑波之中。素与欧盟法院不和的国家,或者一些存心为国家利益服务的成员国法院,未来就很可能会引用德国联邦宪法法院的先例,以“欧盟法院自身未有跟从欧盟法律”为由,而自行作出与欧盟法院不同或相违背的判决。

当欧盟法规的最终解释权从欧盟法院手中逐渐流向各成员国的法院,欧盟体制作为其成员国之间的中立仲裁人角色将荡然无存,而在欧盟经营业务的单位或个人也将难有统一的法律解释可依循,使欧盟市场的整体性名存实亡。

由于兹事体大,德国联邦宪法法院也表明,当欧盟法院判决并非“客观上武断”,即使其判决的法律方法论与成员国法院不同,后者也必须接纳前者裁决。不过,这样的说法似乎也改变不了这次判决为各国法院大开先例的本质。

对于德国联邦宪法法院的判决,欧盟委员会就马上重伸“欧盟法律的优先性”,以及“欧盟法院判决对所有国家级法院有约束力的事实”。不过,损害已成,这样的表态也难改德国联邦宪法法院的终审性质。即使法院日后接受欧洲央行的“相称性评估”,让量化宽松继续进行,这次判决的先例也将对欧盟整体的司法体制带来无可挽回的冲击。

谁会想到,在疫情之下首先将欧盟推向崩解之崖的,会是德国,而非整天或明或暗威胁“脱欧”的意大利?

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