横琴口岸的“一国两制”实践

横琴口岸让两地经贸往来快速便捷。 关铭荣 摄

站在珠海横琴和澳门交界处的莲花大桥上，东望澳门，是金碧辉煌的酒店建筑群；回首西眺，崭新的横琴口岸通关大楼映入眼帘。

不久后，新横琴口岸将迎来首批通关旅客，这个“合作查验、一次放行”、年通关量或达8000万人次的新口岸，将成为人们口中名副其实的“超级口岸”。

作为琴澳两地往来的主通道，横琴口岸自第一代建立起，已历经20年变迁。早在2000年3月，第一代横琴口岸与莲花大桥一同兴建，改变了琴澳两地隔水而居的局面。如今，历经四代变迁，横琴口岸始终伫立在濠江边，见证着两地风雨同路的二十年。

从单向投资到双向合作，由地缘亲近到深度融合，从旅行观光到工作生活。今天的珠海横琴、澳门，不仅是一桥之隔的“好邻居”，也是携手前行的“好伙伴”。

南方日报记者 刘艳婷 梁涵

通讯员 朱金辉

改变闭塞荒岛敞开怀抱

“第一次到横琴岛是在1999年7月，当时横琴大桥尚未开通，到横琴需要靠摆渡船来岛上，不仅人员进出很不方便，所有基建物资都靠水运颠簸过来。”时隔多年，珠海大横琴口岸实业有限公司董事长张彤依然清晰记得与横琴初次见面的场景。

当时的他不曾想到，自己会与眼前这片泥塘甘蔗地结下不解之缘。后来，张彤一路见证横琴口岸的建设。

横琴的对面是澳门，地缘上唇齿相依。但回望改革开放之初，珠海横琴这片“蕉林绿野，农庄寥落”的荒岛，在经济发展水平上与对面的澳门有着不小的差距。

1980年8月，珠海经济特区成立，对前来特区投资的外商，珠海在税收、土地利用、出入境等方面实行优惠政策和灵活措施。政策吸引下，大量的澳门资本涌入珠海经济特区，兴建了一批“三资”企业，带动了珠海经济的腾飞。

不过，彼时的横琴，仍旧是一座荒草鱼塘的小岛。珠澳之间唯一的陆路通道就是拱北口岸，一个口岸连接珠澳两地的人口密集区，人员货物均由此进出。

改变始于澳门回归祖国之际。2000年3月，作为迎回归的重点项目，珠澳共建的莲花大桥正式通车，横琴口岸也同时通关，拉开了横琴与澳门陆上往来的序幕，闭塞已久的横琴岛逐渐敞开怀抱。

据横琴边检站入境车道队教导员丁晓俊回忆，第一代横琴口岸是填海建造的临时口岸，旅检大厅是铁皮屋顶，外面下大雨，屋里下小雨，台风来时，整栋建筑哐当哐当响。“当时每天验放旅客仅几百人，上午9时开关，晚上8时就闭关了，澳门方面通关的主要是氹仔居民，珠海方面则以赴澳旅游的旅行团居多。”丁晓俊说。

通关几年后，第一代横琴口岸地陷严重，铁皮屋修修补补，威胁旅客安全，被迫于2005年关闭旅检大厅，在原址上进行重建。

两年后再度开放的第二代横琴口岸，旅检扩容，车道修缮，整体的通关条件有了很大改善。丁晓俊骄傲地告诉记者：“2008年北京奥运健儿在澳门结束访问后，就是坐大巴从横琴口岸通关的！”

随着两地往来的增加，第二代口岸也不足以承载通行客货的需求，新横琴口岸应运而生。如今正在通行的便是第三代过渡期口岸。从2000年至今，横琴口岸已历经三次迭代，待新横琴口岸正式启用后，即迈入口岸4.0时代。口岸变迁的背后，是一座荒岛的巨变。

融合横琴开发深化珠澳合作

在横琴口岸的2.0时代，横琴岛迎来了发展历程中的一个关键节点。

2009年初，国家发改委公布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，澳门被纳入珠三角大发展战略。彼时，受金融风暴影响，全球经济前景不明朗，以外向型经济为主体的粤港澳三地遭遇空前挑战。

危与机同生并存。当时就有观点认为，上述纲要赋予澳门“世界旅游休闲中心”的定位，对澳门产业多元化来说是难得的机遇。“澳门应以横琴开发为突破口，让珠澳合作率先在此破局起航。”

同年8月，国务院批准通过《横琴总体发展规划》，横琴新区的开发建设上升为国家战略。澳门大学横琴校区奠基、对澳合作产业园连片崛起、横琴地下综合管廊开建……一时间，整个横琴岛，处处热火朝天。

“这完全是个新的横琴！”横琴的快速崛起让丁晓俊感慨，一天天都不一样。

建设横琴新区的初心就是为澳门产业多元发展创造条件。也是在那几年的时间里，横琴对岸的澳门也在大步前进，通过填海，氹仔和路环连接起来，华丽的建筑群拔地而起，莲花口岸周边日渐繁华。

这期间，琴澳两地的关系也突飞猛进。丁晓俊敏锐地觉察到，2010年左右，从横琴口岸入境的人和车多了起来，越来越多通关旅客因为工作和生活需要频繁往返两地。

澳门居民欧阳红便是一名频繁通关的两地客。欧阳红的父亲早年在内地教书，后来干脆在珠海斗门买房置业。而欧阳红与朋友也多在内地合伙做生意，加上看望老父亲，他便如同钟摆一般，一周有6天往返氹仔与横琴。

2014年12月18日零时，第三代横琴口岸启用，即当前使用的横琴过渡期口岸。启用同时，这一代横琴口岸实现了24小时通关，为通关客带来了极大的便利。

“24小时通关太好了！以前的行程要卡着通关时间来安排，现在随时都可以走，车不多的时候，10来分钟就可以过关。”欧阳红对此很满意。

此后，随着横琴自贸片区挂牌、澳门单牌机动车入出横琴政策落地，横琴口岸迎来了高速发展，客流量呈现爆发性增长。从2000年年验放20万人次到2019年的900万人次，足足翻了45倍。

数字的背后，丁晓俊感到珠澳两地的情感联络正愈发紧密。“很多澳门同胞都很认可内地的发展，到珠海经商做生意的很多，跨境上班上学的也很多，还有专门跑趟珠海来吃个饭的，每天下午5时左右都是客流高峰期。”

憧憬新口岸将带来新机遇

4.0版横琴口岸即将启用。张彤所在的大横琴口岸公司，距离即将投用的新横琴口岸不到500米。这些年，作为横琴建设热潮的亲历者，他感受到不少变化。

“以前，往来琴澳的人员更多是赴澳的旅客，或者奔波两地的务工人员。现在两地的往来更多元化，商务文化交流成为主流。”张彤说。

张彤还发现，珠澳合作已经从初期单向投资发展到双向合作，由地缘亲近走向深度融合。仅在横琴岛范围内，双方合作就已涵盖经贸投资、金融、文化旅游、城市规划与跨境交通、口岸通关、环境保护等多个领域，“真正意义上推动澳门经济适度多元发展，融入国家发展大局。”张彤说。

如今，澳门年轻人在横琴创业，政府有多项扶持政策；常住横琴的澳门居民还可以参加珠海市基本医疗保险……在与澳门同胞打交道的过程中，丁晓俊时常能感受到他们脸上洋溢的暖意，也会听到不少旅客抱怨“摆渡”“绕行”的不便。

当前，位于莲花大桥两端的横琴口岸与澳门莲花口岸采用传统“两地两检”的查验模式，过境人员需来回换乘穿梭巴士摆渡，让不少两地往返者直呼“流程繁、耗时长”。另一方面，澳门大学横琴校区虽已启用几年，但与横琴其他区域实行围墙隔离，没有直接连通通道。澳门大学师生进出横琴，只能绕行河底隧道、莲花大桥后再从横琴口岸过关，交流颇不便利。

在丁晓俊看来，新横琴口岸或许能逐步解决这些问题。新口岸启用后，将使用“合作查验、一次放行”的通关查验模式。该模式在港珠澳大桥珠澳口岸旅检通道已运营近2年，将在新横琴口岸拓展至旅检、小客车和货车等全部通道。而澳门莲花口岸也将分阶段搬迁至横琴口岸。

这意味着，往返珠澳两地的旅客只用排一次队，最快通关时间不超过一分钟。按照设计，新横琴口岸日通关流量可达22.2万人次，年通关量可达8000万人次，将成为国内最先进智能便捷的现代化口岸。

除此之外，新横琴口岸作为深化粤港澳合作的重点工程项目，还承载着更深远的期待。

“是口岸，更是窗口。新横琴口岸开通不仅标志着通关能力的提升，更将加速优质资源流动，密切两地的合作往来，带来新的发展机遇。”横琴新区商务局口岸办负责人张军接受采访时表示。

万事俱备，只待东风。眼下，新横琴口岸已经具备通关条件，旅检大厅的主体工程包括查验设施等设备均已完成建设。张军介绍，待疫情缓和，珠澳两地将联合进行通关设备调试及各类演习，确保新横琴口岸正式开通后顺畅运行。

横琴口岸的“三维”创新

口岸查验机制创新是深化改革开放、推进通关便利化的一项重要举措。

横琴与澳门一衣带水、路桥相连，位于莲花大桥两端的横琴口岸和澳门莲花口岸，承载着珠澳两地人员交流和经贸往来的重要使命。当前，传统的“两地两检”查验模式和过境人员来回换乘穿梭巴士摆渡，流程繁、耗时长且体验感差，已越来越不适应粤港澳大湾区背景下双方深度合作发展需要。

为适应珠澳两地互联互通要求，促进澳门经济适度多元发展，经中央授权，横琴探索推动澳门莲花口岸分阶段搬迁至横琴，并在新口岸实施“合作查验、一次放行”的创新通关模式。

◎法制创新

实现分阶段适用澳门法律管辖

港澳回归祖国以来，全国人大常委会针对深圳湾港方口岸区、澳门大学横琴岛新校区、香港西九龙内地口岸区的法律授权，均是在工程全部建成验收后，一次性授权、一次性适用港澳或内地法律管辖。

横琴口岸鉴于部分工程建设需在原过渡期临时口岸的场地上拆旧建新、边拆边建，边腾挪转关边维持通关运行的特殊性，澳门莲花口岸实行分阶段搬迁至横琴口岸运行，全国人大常委会法律授权采取因地制宜举措，对横琴口岸澳方管辖区创新性采用“一次授权、分阶段适用澳门法律管辖”。

第一阶段，完成旅检功能搬迁，并对澳门相关旅检功能区域适用澳门法律管辖；第二阶段，2021年底实现小客车和货车等车检功能搬迁，对澳门相关客货检口岸区适用澳门法律管辖；第三阶段，在澳门轻轨建成验收后，对相关区域适用澳门法律管辖。

横琴新区相关负责人表示，这一做法开创了全国口岸建设法律授权的先河，是国家法治保障重大改革的鲜活实践和生动案例。

◎模式创新

“一次过关”提升通关查验效率

在通关查验模式上，横琴口岸将港珠澳大桥珠澳口岸旅检通道“合作查验、一次放行”查验模式推广拓展，应用到横琴口岸旅检、小客车和货车等全部通道。

其中，旅检通道主要釆用“合作自助”“合作人工”“传统人工”等“三道门”查验模式，实现珠澳边检部门“背对背”“肩并肩”执法。同时，将“合作自助”查验人员范围由内地澳门两地人员扩大内地和港澳台四地人员，过境旅客位于同一查验大厅排一次队、查验一次即可通关。

小客车和货车通道珠澳查验单位位于同一“一站式”联合查验区域执法，两地海关采用在各自出境一侧共享H986,并将搭建共享数据传输平台，按各自查验标准查验无误后放行。在此基础上，横琴口岸将继续试点推动更大力度的查验机制创新，逐步实现更便利查验模式。

◎通道创新

尽快实现口岸区域与澳门大学直连直通

澳门大学横琴岛新校区建成并适用澳门法律管辖后，与横琴其他区域实行围墙隔离，没有直接连接通道。目前，澳门大学横琴岛新校区只有一条河底隧道连通澳门本土，澳门大学师生进出横琴只能绕行河底隧道、莲花大桥后再从横琴口岸过关，对两地交流极不便利。

横琴口岸澳方管辖区在申请中央授权时，专门设置澳门大学连接横琴口岸的常规通道桥，直接连通莲花大桥和横琴口岸，并拟在2021年申请开通。

届时，从澳门大学新校区到横琴口岸只需几分钟，既便利内地旅客经横琴口岸过关后直接进入澳门大学横琴岛新校区，也方便澳门大学师生往来澳门和横琴。