专家学者纵论“全周期管理”如何落地

　　河南省许昌市建安区镜湖社区的志愿者在史丽娟文艺工作室为青少年儿童开展诗歌朗诵培训。邢飞 摄

编者按：习近平总书记3月10日考察武汉时，在谈到如何补齐治理体系的短板和弱项时，提出了树立“全周期管理”意识。今后一个时期，基层政府和社区应该怎样贯彻好这一理念，把更多的资源下沉到社区，更高效地为居民办事解困？怎样运用好新技术手段加强社区治理？怎样更加扎实地做好社区共同体建设，组织好社区自治，提升德治水平？近日，记者特约请社会学和社会心理学等领域的专家，请他们从不同角度系统阐述了如何贯彻落实习近平总书记关于“全周期管理”的指示精神，以期提高各位对这一问题的认识，推动全周期管理早日得到落实。

　　张雷：强化“全周期管理” 聚合力解难题塑文化

　　辛志勇：载体实 目标明 管理跨入“全周期”

　　侯静：儿童关爱是“全周期管理”的重要一环

　　王德福：树立全周期管理意识，完善城市基层治理体系

　　强化“全周期管理” 聚合力解难题塑文化

　　——访东北大学城乡社区建设研究院院长张雷

　　本报记者 孙彦川

　　贯彻“全周期管理”理念，社区工作者必须拿出更多的精力服务居民、加强社区共同体建设、组织好社区自治和社区文化建设。然而，在很多社区，工作人员被淹没到行政事务中，无暇他顾。在民政部全国基层政权和社区治理专家委员会委员、东北大学城乡社区建设研究院院长张雷看来，破解这些问题的关键是以系统集成的方式方法，建构一个多方参与、层级明确、机制联动、边界清晰的社区治理新体系。

　　 记者：将来应该怎样把社区工作人员从应接不暇的行政性事务中解放出来，推动社区把战略重心转移到强化全周期管理上？

　　张雷：习近平总书记提出的“全周期管理”是为完善我国城乡治理体系提出的新理念新思想，也是我们重塑基层治理格局的一把新钥匙。他要求社区工作者要更加努力地研究和探索新时代社区治理面临的新形势和新任务，社区各项工作要紧密地围绕实现人民群众对美好生活的向往这样一个核心来展开，以“全周期管理”的新理念思考如何处置社区事务、做好社区服务。显然，如果社区工作者每天忙于行政事务，势必会影响对居民日常生活需求的回应。为此，各级党委和政府要将一些并非必须由社区完成的行政事务整合到街道层面加以管理，切实减少社区的行政负担。同时要鼓励社区工作者以“全周期管理”的新理念去整体性地谋划社区工作，将服务居民群众作为自己工作的重中之重。

　　记者：践行“全周期管理”重要理念，应当怎样进一步加强社区共同体建设，在基层打造有效自治空间？

　　张雷：关键是凝聚社会共识、汇聚社会资源、活化社区居民自治空间，从而有效提高社区的服务效率和水平, 提升居民的幸福感和满意度。社区作为居民的生活共同体，不仅仅是一个生活空间的概念，更是一个社会空间的概念。尽管很多社区工作者并不了解“全周期管理”理念，但是实践证明此次疫情防控工作做得好的社区恰恰是因为实际上自觉做到了“全周期管理”，从而有效地调动和整合了社会资源，赢得了居民的主动参与与配合。只有空间意义上的社区而没有社会意义上的社区，显然是不可能做到这一点的。

　　记者：通过全周期管理，如何更好地覆盖“上级看不见、基层不清楚、群众无处说”的管理空白点？

　　张雷：将“全周期管理”引入社区治理领域，就是要以系统集成的方式方法，建构社区治理体系的完整链条，从源头到末梢实现全流程、全要素管控，打造多主体、跨区域、个性化的社区治理新格局。其实这些年全国各地已经做了非常好的实践探索，比如北京市的“街乡吹哨、部门报到”；武汉市的“民有所呼、我有所应”；沈阳市的“钉钉子、马上办”；深圳市的“打捞民需”等等，从某种意义上说都体现了“全周期管理”的某些理念。事实上，只有各级党委、政府和广大社区工作者真正深入到居民群众中去，认真倾听居民的呼声，并努力想办法加以落实，才能更好地覆盖“上级看不见、基层不清楚、群众无处说”的管理空白点。

　　记者：如何通过全周期管理，解决好“政府难包办，力量很分散，社区需求大”的“一老一小”难题？

　　张雷：“全周期管理”要求我们建构一个多方参与、层级明确、机制联动、边界清晰的社区治理新体系，以推动社区治理实现自主、集约、协同、高效的根本性转变。当前对社区服务需求更多的确实是老年人和少年儿童这“一老一小”，特别是老年人的社区服务需求，更有挑战性。只有各级党委和政府发挥党建引领作用，建立起“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑” 的基层社会治理新格局，特别是通过市场机制聚合社会资源，有效发挥社会组织的作用，实施服务外包，充分激发居民参与社区治理的内生动力，才能回应和满足广大居民群众多方面的社区服务需求。

　　记者：如何通过全周期管理，做好“近期难见效，长远管大用，群众缺意识”的社区文化建设工程，实质性地提升全社会的德治、自治水平？

　　张雷：社区文化建设的内涵非常丰富，它可以包括文化观念、价值观念、社区精神、道德规范、文化环境等等。在社区治理过程中，社区文化建设毫无疑问是灵魂和重要基石。好的社区文化发挥的是“随风潜入夜，润物细无声”的作用，能够提升居民的修为，及其对社区的归属感和认同感。

　　在这方面，我认为传承优秀家风是重要途径，这有助于把社会主义核心价值观在社区文化建设中落细、落小和落实，也有利于促进社会主义核心价值观的大众认同。甚至可以说，在社区开展“家文化”建设近期可见效，长远管大用，群众有意识。此外，把“家文化”与社区联结起来，更符合社区居民对于“社会生活共同体”的想象与追求；家风建设既有利于良好家风的形成和家庭教育的顺利开展，也利于良好社区风气和社会风气的形成。

　　载体实 目标明 管理跨入“全周期”

　　——访中央财经大学社会与心理学院副教授辛志勇

　　本报记者 孙彦川

　　这次疫情防控，面对设置卡点24小时值守、保障隔离人员生活、开展消杀等任务，有的社区能调动居民，应付自如，但有的社区就出现了人手严重不足的情况，一个重要原因，在于是否能调动居民的力量和社会资源。“全周期管理”涉及的目标任务多，需要掌控的环节和细节多，势必需要更多的人财物力，因此更需要提高居民参与社区事务的主体意识，这对社区构成新的更大挑战。

　　如何做到这一点？在中央财经大学社会与心理学院副教授辛志勇看来，关键是让居民对社区产生归属感，由“局外人”变为“局内人”；产生和社区其他居民有“共同命运”的意识，彼此之间从陌生人变成自己人。

　　记者：为贯彻习近平总书记关于“全周期管理”的重要理念，社区应怎样提升社区居民参与治理的意识，以切实壮大社区治理力量？

　　辛志勇：周期是一个表征事物发展过程、发展阶段、发展内在逻辑的时间维度概念。比如社会学中常提及的家庭生命周期理论，认为家庭的生命周期历经单身、新婚、满巢、空巢、单一幸存者几个重要阶段。可见，周期是一个闭环，其间要经历不同的发展阶段，每个阶段的主导任务可能不同。

　　“全周期管理意识”理论上是指，管理功能的发挥不能只监控和掌握一种周期性现象的某个环节或某几个环节，而是要监控和掌握全部环节。另外，这种意识不能仅体现在管理职能某个方面（或要素）的全部环节，而是要体现到所有方面（或要素）的全部环节。

　　社区治理的内容涉及社区成员社会生活的多个方面，如社区服务与社区照顾、社区安全与综合治理、社区公共卫生与疾病预防、社区文化和精神文明建设等，事关社区成员的切身利益，也事关社会的和谐稳定。因此，每个方面的管理都应贯穿“全周期管理”意识，既不能等到事情已发生质变后才去解决，也不能仅仅关注容易彰显成绩的环节。

　　以全国各地的广大社区在此次疫情防控中的表现来看，社区基层组织发挥了关键的领导作用，但城市社区居民主动参与自治的意识还不够高可能是社区治理的一个弱项或短板。强化“全周期管理”意识，一个重要方面是通过增进社区居民参与，有效壮大社区力量。

　　记者：该如何提高社区居民的参与意识？

　　辛志勇：一是加强群体认同、社区认同。要做到这一点不能简单靠出台临时制度和搞命令强制，而是要从平常生活中就一点一滴地积累为共同目标并肩作战、共同经历成功和收获的集体记忆，而且这种集体记忆要通过各种载体加以保留和强化（如建立社区历史档案室）。二是社区要通过提供文化体育休闲场所和组织集体活动，搭建有效的沟通平台，使城市社区形成和农村社区一样的熟人社会。此次面对疫情，农村村民的共同体、共同命运意识要强于城市居民，主要就是因为在乡村社会里大家互相熟识，人际沟通交流频繁。三是通过社区资金+众筹资金，开展一些“加分题”类的项目，将居民利益与社区利益紧密相连，提高居民的自我卷入程度。

　　记者：怎样提升居民对社区的认同感和人际信任水平，从而提升其参与社区共同体建设的主动性？

　　辛志勇：要想提升居民对社区的认同感，首先要促使居民产生和社区“共同命运”的意识。我认为，社区居民参与社区事务少，关键的问题可能在于居民觉得社区只是家的物理位置，没有将社区看作是自己所属的集体或群体。因此要努力宣传居民参与社区建设的价值和意义，让居民和社区产生“共同命运”的意识，相信自己会和社区其他居民“经历相同的重要结果”。

　　其次是提高社区居民群体的凝聚力。当下，由于一些社区缺乏能吸引居民的发展目标，没有形成任务型群体，所以社区对居民缺乏基于群体目标的凝聚力，社区成员间多为点头之交，甚至相互冷漠，也缺乏基于相互吸引的人际凝聚力。社区作为一个群体，要设置一些对居民有意义、有价值和吸引力的目标，例如每年评选、表彰积极捐赠者和优秀志愿者，以提升居民在社区做公益的积极性。

　　再次是要增强居民基于社区的获得感。具体而言，要促进居民之间有益的社会交换，使居民能因其社区成员资格而更好地满足个体需要、抵御风险。这些交换包括的内容可以是物质产品（例如号召居民按需捐赠物品，以帮助贫困居民实现微心愿），可以是人与人之间的帮助（例如帮助一位社区成员搬家），也可以是心理“产品”，例如通过参与文体活动获得友谊或赞许等等。

　　社区要通过增强成员之间的互动，着力提升“群体实体性”（一群人被知觉为是绑在一起的一个凝聚力强的单元的程度）以及居民之间的认同、信任和相互关心、互相帮助。

　　同时，社区要积极培育居民自治组织，策划文体活动、环境美化、帮助困难家庭等社区共同体建设的目标和任务，动员居民集体参与解决难题，并使其能够看到共同参与的结果，认识到社区共同体建设对自己的重要性，认同并愿意共同实现群体目标。

　　儿童关爱是“全周期管理”的重要一环

　　——访北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授侯静

　　孙 翱

　　全周期原来是指产品生产的整个过程，把这个概念用到社区治理，北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授侯静首先想到的是：如何让流动儿童、留守儿童健康成长？如何避免由于今天的忽视造成20年后的问题？

　　管理覆盖全周期，儿童关爱是“大题”

　　社区“全周期管理”要致力于在大环境中解决整体性、长期性的问题，而不是解决局部问题。“《中国流动人口发展报告2018》提供的数据显示， 2017年全国的流动人口总量约2.45亿，作为流动人口子女的流动儿童和留守儿童总数约1亿人。通过夯实社区的儿童活动阵地、培育和引进儿童服务类社会组织，强化志愿服务体系建设等途径，提升这1亿名儿童的文化水平和道德水平，无疑是‘全周期管理’的重要一环。”侯静说，如果忽视这些孩子当下面临的问题，将来农村社区就会缺少正能量和活力，而且农村地区乃至全社会的不稳定因素就会增加。

　　城市里的流动家庭和本地家庭，留守儿童及其在外地打工的父母，由于缺乏共同语言和相互了解，既难以沟通，也容易产生冲突和不良情绪，是社区全周期管理需要着重解决的问题。

　　在侯静看来，首先要全面为儿童解决图书室的问题。城乡儿童的社区活动，很重要的一环是阅读。侯静对一所民办打工子弟学校150多名农村流动儿童作过调研，发现孩子上到小学三年级平均才读过不到3本课外书，5年级和6年级平均读5本课外书，这肯定是远远不够的。其实建阅览室不难做到，政府要划拨一些经费，在每个社区建一个图书室，为社区配备图书。如果没有社区用房，要考虑是否能租个房子。如果无法配置新书，从社会募集图书也并不难。管理员可以由退休人员、自由职业者或全职妈妈担任，每周定期开放几次。当孩子喜欢上了阅读，并通过阅读懂得了道理，打闹、任性等问题就会减少。

　　其次，可以利用社区活动室或幼儿园等驻社区单位的场地，多开展文艺表演、故事会、乒乓球赛、游戏之类的文体活动，促进居民以及儿童之间的互动，让他们有参与感，并通过共同参与变得亲近。

　　同时，也可以在社区内招募志愿者，组织有余暇的社区居民做一些为缺乏照顾的双职工子女和流动家庭子女读书、辅导他们做作业之类的志愿活动。社区居民通过做志愿者既能产生愉悦感，也能增进理解和友谊。此外，可以建一些微信群、论坛，方便居民分享信息、开展互动。

　　社区难以全包办，专业机构不可缺

　　社会工作的一个重要理论基础是生态系统论，其方法和理念非常适用于社区的全周期管理。因此，社区全周期管理要充分发挥社会工作者的作用。

　　侯静注意到，社区有些特殊儿童，对他们的关爱需要由专业人士才能完成。比如说一些单亲家庭儿童会出现焦虑或轻度抑郁症状，却没严重到需要去医院精神卫生科治疗的地步，这就需要社会工作师或心理咨询师去调节其情绪，缓解其焦虑和抑郁症状，改变其非理性思维，让孩子明白父母关系破裂了，如果不离婚对我也不好；父母离婚了，但他们还是爱我的。同时，还要提升其学习能力，孩子学习成绩提升了，得到的鼓励多了，一些问题就会迎刃而解。此外，社工还能教父母学会亲子沟通的正确方式，促进家庭和谐。

　　“社区除了创办图书室，还可以由志愿者和社工组织他们写读后感、开故事会；组织孩子们自制一些小道具，用读过的故事编写剧本，进行舞台剧表演，帮助儿童理解图书，全方位提升儿童的自我了解、人际关系，以及团队合作等能力。同时，这也就解决了托管的问题。”侯静说。

　　如上所述，在社区公共空间活动时，儿童经常会打闹，本地儿童和流动儿童在一起时更容易出现此类问题。很多时候，这是因为他们彼此不理解、不懂得合作。社工通过策划小组活动等方式，组织孩子们共同活动，可以很好地解决这个问题。比方说可以组织“名字串串烧”活动，请孩子们依次介绍自己叫什么、喜欢什么，还可以开展“搭桥”“同舟共济”等心理拓展活动，以培养儿童的团队意识。

　　此次抗击疫情过程中，很多志愿者在社区参与防控，媒体也给予了很多宣传。将来应该进一步加大宣传力度，让社区居民更加了解志愿服务组织及其作用，提高他们参与的积极性。

　　专业机构缺专才，专才难以尽其才

　　公益组织在关爱流动儿童方面做的一些工作，很好地践行了“全周期管理”理念。比如说，“新公民计划”项目开展的“玩转城市”项目，带着长期生活在五环外、对北京不甚了解的儿童了解北京，带他们参观北京师范大学、中国劳动关系学院、世博园等38个活动站点，还带他们去看儿童剧。此外，“新公民”还做了一些习惯养成教育，对流动儿童的学习和人际关系，都有很好的促进。截至目前，他们的项目已经惠及2.7万多名流动儿童，爱心企业和爱心人士予以有力支持。

　　这些工作专业性很强，所以公益组织更需要大量受过专业学习和专业训练的社会工作者。“‘新公民’开展的一项针对全国120多家关注流动儿童的公益组织的调查发现，近42%的公益组织的全职人员不超过2名，全职人员超过10名的不足12%，所以他们的大部分工作需要由志愿者完成。”侯静说。

　　事实上，各高校每年有很多社会工作专业的本科生和研究生走向社会，但只有极少数从事社会工作。主要原因是待遇不好，岗位缺乏吸引力。侯静有个学生因在“新公民”实习，喜欢上了做公益，硕士毕业后放弃了待遇更优厚的工作去了“新公民”。然而工作两年后难以为继，考了博士，换了收入更高的工作。

　　“可能这也是一种循环，如果政府确定你能发挥比较明显的作用，就会更支持你。‘5·12’汶川大地震后，有个社工机构到北川县开展专业服务，他们运用社会工作的小组和个案等方法，有效地解决了灾区群众的一些情绪问题和家庭问题。当地教育局两年时间里拨款80万元，用于给机构的社工支付工资和项目运作。所以，将来要把社会工作和志愿服务项目的项目和成果宣传好，让政府部门和社会看到效果。”侯静建议。

　　树立全周期管理意识

　　完善城市基层治理体系

　　王德福（武汉大学社会学院、武汉大学中国乡村治理研究中心副教授 ）

　　“全周期管理”是习近平总书记继“社会治理共同体”之后，为基层治理现代化建设提出的又一重要理念。这是一种系统管理理念，包含科学管理的三个重要内涵：动态性、系统性和辩证性。

　　动态性强调管理的时间维度，指的是管理行为要随着管理对象的发展变化而变化，要覆盖管理对象的全生命周期。从城市基层治理来看，一座建筑从设计、建造到使用、维保，直至老化，有其生命周期。一个住宅小区自然也有其生命周期，其建筑与设施设备会自然折旧，而社区管理则是通过人为干预，延缓小区老化、维持和改善其功能。“全周期管理”要求管理者树立动态思维，既保持管理的延续性，又能及时研判，相时而动、因势利导、随机应变，以满足人民群众对美好生活的向往。

　　系统性强调管理的空间维度。管理的系统性，是因为管理对象处在复杂系统中。特别是社会治理领域，涉及具体的时空情境中的人、事与物。习近平总书记指出，“城市是一个生命体、有机体。”一个城市、一个县，其各部分是紧密联系在一起的功能支持系统，而社区（农村）和居住小区既自成一个微型社会生态系统，又是整个系统的基础环节。这就要求基层治理既要从城乡社区的基层单元着手，也要从更大的系统着眼，推动其与整个地区治理体系的有机衔接。

　　辩证性是全周期管理动态性与系统性的必然要求。辩证性要求管理者能够正确认识管理的阶段性与周期性、局部与全局、动态与静态、主要矛盾与次要矛盾等辩证关系，避免教条主义、生搬硬套、刻舟求剑，也避免经验主义，而且要善于掌握平衡。习近平总书记近日在浙江杭州考察时提出“收放自如，进退裕如，是一种能力”，强调的就是全周期管理能力的辩证性。

　　树立动态性、系统性、辩证性的全周期管理意识，着力补足基层治理短板，完善城市基层治理体系，是探索超大城市现代化治理新路子的重要组成部分。今后一个时期，这项工作可以从以下三个层面展开：

　　按照“内防反弹、外防输入”的策略，尽快建立和完善同正常生产生活秩序相适应的疫情防控机制。要特别注意针对受疫情影响较大的社会群体和市场主体的全周期服务管理工作，及时研判和化解经济社会风险。社区防控工作要适应社会恢复适度流动的新形势，从全面管控向重点管控过渡，从应急状态向常规状态转型。

　　及时总结疫情防控中暴露出的基层治理短板，梳理经验，整合资源，完善城市基层治理的具体措施。总体而言，社区在此次疫情的防控中存在“两不足两经验”，“两不足”即社区自身力量不足和群众参与支持不足，而后者尤甚。“两经验”包括行政资源下沉机制与社会自组织发挥了巨大作用。此次抗“疫”过程中，各地行政资源的下沉快速弥补了社区防控中的“两不足”缺陷，将来应建立并完善城市治理体系对社区的快速响应与常规支持机制。社会自组织表现为城市居民围绕生活物资保障等方面自发形成的各类自组织，包括以楼栋、小区等为单元的各类线上线下组织。随着时间推移，这些自组织中涌现出了一批以党员、入党积极分子、业委会成员等为主体的“关键群体”。将来应及时将这些自组织资源和“关键群体”转化为社区常规治理中的社会资源，形成更完善的社区治理体系。

　　从基层治理现代化的高度，运用“全周期管理”重要理念，探索完善适应城市的基层治理体系。总书记多次强调，这次疫情是对治理体系和治理能力的一次大考，既有经验，也有教训。树立“全周期管理”意识，就是要将这次大考所积累的经验教训转化为宝贵资源。其中，尤其要注意通过“平战结合”“上下结合”与“专群结合”这三个结合，打通应急状态与常规状态的治理全周期，打通治理体系的内部壁垒，打通科层组织与基层社会的末端梗阻。

　　平战结合，是要把应急能力放在更重要的位置，统筹推进社会治理体系与治理能力现代化建设，探索建立低成本高效率的治理体系平战转换机制。既提高治理体系应对风险的应急能力，又避免因防范风险推高而明显增加常规治理成本。

　　上下结合，是要建立城市治理体系层级间的有效衔接机制，重点是建立上层到基层的常态化下沉机制。不只是局限于向基层下沉人财物资源，更重要的是提高上层对基层治理需求的高效响应与支持机制，有机地实现社会治理重心下沉。

　　专群结合，是要建立政府和基层组织同广大群众的紧密联系机制，真正形成基层社会治理共同体。要更加注重在常规状态下，围绕群众生活中的小事，强化对群众的动员与组织。特别是将基层党建同组织群众紧密结合起来，使基层组织既是管理者、服务者，又是群众生活的组织者。

来源：《中国社会报》2020年4月10日 微信编辑：幼恩