国际援助、公共服务与减贫 —— 世界银行贷款提升中国农村公共服务水平的实践

一、摘 要

农村供水与环境卫生改厕是中国政府落实联合国“千年发展目标”中的重要组成部分。积极引进国际社会对我国贫困农村地区供水与环境卫生改厕的援助是我国扶贫战略中的重要措施之一，其中，世界银行贷款农村供水与环境卫生项目在我国18个省份执行对我国贫困农村地区供水与环境卫生国际合作具有积极影响，在公共服务扶贫领域提升贫困人口的公共服务水平以及自我发展能力具有很强的代表性。该项目从1985年至2004年共分四期相继执行，产生了良好的社会效果，取得了具有普遍意义的实践经验。项目的推行，逐步改变了农民群众的卫生行为，提高了农民群众的健康水平，节约了取水劳动付出，提高了农村居民经济收入水平。项目管理积极引入科学管理，倡导政府主导和广泛的社会参与，多层联动，因地制宜、科学指导，引导规模经营，追求可持续发展。

二、背 景

中国农村供水与环境卫生改厕工作之所以能取得巨大的成就，与中国二十年来的政治经济环境密切相关。中国改革开放以来，国内政局长期稳定，人民安居乐业，这种极为稳定的政治局面和社会主义市场经济的形成，为我国经济的高速增长，提供了极为有利的宏观环境。中国政府历来高度重视农村供水与环境卫生改厕工作，将农村供水受益人口和环境卫生改厕受益农户进度目标作为一项重要内容，列入国家社会发展和经济建设计划，这是中国政府持续推进的决心和承诺。中国政府具有强大的资源动员能力，是农村供水与环境卫生改厕持续发展和取得成就的重要因素。建立了从中央到地方的完善组织管理系统，最大限度地利用了各部门的自上而下的行政管理系统优势。农村综合整治工作有效地推动了农村供水工程和卫生厕所建设的发展及供水工程运营管理工作的规范化。我国这种投资和运营管理模式，为使用世行贷款开展农村供水与环境卫生项目和采用收取水费进行成本回收与还贷奠定了良好基础。

积极引进国际社会对我国贫困农村地区供水与环境卫生改厕的援助是我国扶贫战略中的重要措施之一，国际社会对我国农村供水与环境卫生改厕大力支持和帮助，各国际援助项目的执行均取得了良好的效益和经验。世界银行主要通过优惠贷款的方式支持中国政府进行农村供水、环境卫生改厕、健康教育和能力建设的扶贫活动。世界银行贷款中国贫困农村供水与环境卫生项目的实施是我国农村扶贫国际合作项目的典范。

1980年，联合国第35届大会发起《国际饮水供应和环境卫生十年》活动，中国政府赞同和支持，并决定参加这一活动。为此，中央政府批准全国爱国卫生运动委员会（以下简称全国爱卫会）为“十年活动”的国家行动委员会，在有关部门的密切协作中，负责组织中国的“十年活动”。具体工作由设在卫生部的全国爱卫会办公室牵头承办。从此，在中国广阔的农村大地上拉开了大规模、有计划的以解决农村居民安全饮水和卫生厕所为主要内容的农村供水与环境卫生改厕的序幕。其中，积极引进国际社会对我国贫困农村地区供水与环境卫生改厕的援助是我国扶贫战略中的重要措施之一。世界银行、联合国儿童基金会、国际开发计划署等多项国际支援与合作项目在我国19个省份执行，加快了贫困农村地区供水与环境卫生改厕的进程。

自1985年开始2004年，我国连续进行了四期世行贷款项目。世界银行贷款项目在遍布我国东西南北中的18个省份178个县中执行。第I期项目只有农村供水内容，后三期项目增加了环境卫生改厕和健康教育内容。根据国家扶贫计划，第II、III、IV 期项目都安排在我国农村贫困地区中国家和省重点扶贫的贫困县执行。四期项目执行地区共有18个省份，178个县，遍布我国东西南北中各地。四期项目的总投资为68628.60万美元，其中，世行贷款33060万美元。共建集中式供水系统6042处，分散式供水系统65772处，供水受益人口2437.71万人，其中自来水供水受益人口占97.15%。建设卫生公厕、校厕和户厕6.45万座。使大量人员接受供水、环境卫生和健康教育培训。

三、项 目 实 施

1. 项目规划编制及资金流向

世行贷款项目的特点是建设周期长，从项目确认开始一般需要5-10年；建设资金较大，一般在亿元以上；建设项目的技术经济环境论证较为复杂，一般规划期为5-10年，要求预测数据确切可行。1985年开始2004年，我国连续进行了四期世行贷款项目。世界银行贷款项目在遍布我国东西南北中的18个省份178个县中执行。第I期项目只有农村供水内容，后三期项目增加了环境卫生改厕和健康教育内容。根据国家扶贫计划，第II、III、IV 期项目都安排在我国农村贫困地区中国家和省重点扶贫的贫困县执行。四期项目执行地区共有18个省份，178个县，遍布我国东西南北中各地。四期项目的总投资为68628.60万美元，其中，世行贷款33060万美元。遍布我国东西南北中的18个省份178个县，总受益人口243771万人。

1985—1991为项目Ⅰ阶段，总投资26330万元，主要在北京、辽宁、四川、陕西、浙江等省市贫困地区农村执行；

1992—1998年为项目Ⅱ阶段，总投资1909860万元，主要在甘肃、广西、云南、内蒙古、新疆等省市自治区执行，受益人口92471万人；

1997—2003年为项目Ⅱ阶段，总投资14000万元，主要在河北、湖北、江西、云南、甘肃、内蒙古等省市自治区执行；

1999—2000年为项目Ⅱ阶段，总投资9200万元，主要在安徽、福建、海南、贵州等省执行，受益人口31000万人。

世行贷款各期项目概况

世行贷款各期项目分布

项目所需资金的组成中，世行提供的贷款基本占50%，地方各级政府财政拨款占25%，受益农户的筹资（包括投劳）占25%左右。世行贷款为统贷自还。即根据国家世行贷款规划统一借贷，根据各项目省的贷款额度，由财政部向省级财政转贷，省级财政承担最终汇率风险和还贷责任。在地方一般由省级财政层层转贷，谁用款谁还款。贷款主要通过收取水费偿还。

农村集中供水组图

2. 技术推广

由于农村地区缺乏供水工程设计人员和工程设计、运营管理方面的业务技术指导书籍，致使部分农村集中式管网系统供水工程的设计不尽科学合理，大多村级供水工程的运营管理工作粗放。农村厕所的建设方面也存在类似问题。在执行国际援助与合作项目过程中，全国爱卫办注重贯彻建管并重，实现可持续发展的原则，取得了良好的效果。

在建设管理方面，组织国内外专家陆续制定和编著出版了国家《农村给水设计规范》、《农村实施<生活饮用水卫生标准>准则》等其它有关工程建设的技术规范、规程和标准以及农村供水工程规划设计、施工技术手册及供水工程设计和卫生厕所建设标准图集；开发了世界银行贷款项目农村供水工程设计方案专家评价系统和工程建设财务评价系统软件；根据多年组织农村供水工程建设的经验，规定了世行贷款项目供水工程建设的人均综合用水量和人均投资额的指导控制标准。在我国气温较高的南方，人均综合用水量的标准为80--100 L/人·日。在我国气温较低的北方，人均综合用水量的标准为60--80 L/人·日。人均投资额控制的标准为30美元/人以下。在供水工程运营管理方面，组织国内外专家编著出版了《农村供水工程运行管理手册》和《农村自来水厂运行财务管理与会计核算手册》。对农村供水工程运营管理工作中的计划管理、技术管理、财务管理、营业管理等做了详细的介绍和提出了明确的要求和方法。

通过制定和编著出版上述国家规范、准则、技术手册和标准图集，对科学化、规范化、标准化地实施世行贷款项目和全国农村供水工程建设、卫生厕所建设、运营管理工作都起到了积极有效地促进和保障作用，并为实现可持续发展奠定了良好的基础。

农村卫生厕所的技术标准为：有墙、有顶，厕坑和贮粪池不渗漏，贮粪池密闭，厕内清洁，无蝇蛆，基本无臭，粪便及时清除并进行无害化处理。国家推荐的卫生厕所类型有：三格化粪池式、双瓮漏斗式、三联沼气式、粪尿分集式和完整下水道水冲式等类型。

农村供水系统与厕所建设单位成本

3. 群众参与

通过多年国际援助项目实施发动群众参与方式的经验积累，积极发动和引导农民群众主动参与以达成共识，形成合力是保证改造和建设项目顺利实施和产生实效的重要条件和手段。这种发动和引导群众参与的基本方式，已逐渐被国内项目采用。

在项目的准备与实施过程中，通过健康教育的方式对项目地区的农村居民开展广泛的项目执行意义和效益的宣传工作，调动农民群众参与项目的积极性。工程技术人员向当地农村居民、村委会、乡（镇）领导了解饮水状况、供水工程类型的选择愿望、可开发利用的水源水质水量情况、用水量情况、经济现状与经济发展情况等。根据当地的水源情况、居住情况、农村居民对供水工程选择意愿、经济状况、地形地貌等具体条件，工程设计人员将可供选择的可行性设计方案经过详细的技术、经济比较后向当地受益居民推荐综合技术上科学、经济上合理、运行管理简便的最佳设计方案。村委会组织社区村民讨论工程技术人员推荐的设计方案，在村民同意的基础上，村委会代表村民提交同意按推荐设计方案建设供水工程的意向书和出具按规定提交配套资金、投劳、还贷的承诺函。如果村民要求较高水平的服务系统，并愿意为此付出更高的配套资金，一般会修改方案而满足他们的需求。农村卫生厕所建设一般是由工程技术人员推荐社区适宜，且农户采用的卫生厕所类型。在农村居民中挑选具备适宜参与供水工程运营管理工作基本条件的人员，在经培训达标后参与供水工程的运营管理工作。

4. 项目监测

《世界银行贷款项目管理暂行规定》和《世界银行贷款项目财务报告暂行制度》，就利用世行贷款的项目，进行独立的财务管理和会计核算。地方财政部门（贷款办）应负责本地区利用世行贷款项目的财务管理与监督工作，具体包括：①根据财政部的授权负责贷款专用帐户的管理以及贷款的支付与提款报帐（经财政部同意和授权，地方财政部门也可委托项目单位或省辖市一级财政部门负责专用帐户的管理和提款报帐工作，但应对其进行监督与检查）；②负责贷款的还本付息付费；③监督项目配套资金的落实与使用；④对项目单位的财务工作进行指导与监督；⑤其它与项目实施有关的财务监督和管理工作。

同时，项目单位要按财政部和世行的各项有关规定制订世行贷款项目的采购清单和采购计划，选择采购招标代理机构，准备、组织和实施项目的土建工程、货物和设备以及咨询业务的招标采购活动；加强贷款项目中技术援助与培训部分的执行与管理工作，包括人员培训、出国考察以及聘请咨询的管理；对培训与技术援助活动实行严格的监督机制，切实加强培训与技术援助活动的有效性；加强对本地区项目下出国培训考察以及相关技术援助活动的管理与监督工作；必须按要求及时向世行和财政部提供项目进度报告、审计报告以及其他有关财务报告（地方项目及打捆项目需同时提供给地方财政部门）。地方财政部门应参与地方项目及多省联合项目的招标采购活动，并对相关的采购活动进行监督与检查，并对地方项目执行的整体进度情况进行监督与检查，并应随时了解、跟踪和反映项目执行过程中所存在的各种问题以及项目单位的有关要求。项目管理费应按国家有关规定纳入财政预算外资金进行管理。不论何种经费来源，项目管理机构的经费开支都应由同级财政部门统一管理，其提取标准和开支范围由财政部另行规定。

四、成 效

农村改厕宣传示意图

世界银行农村供水与环境卫生项目，有力地促进了中国农村贫困地区和少数民族地区的农村供水与环境卫生改厕和健康教育工作的发展。我国共有5个少数民族的省份，世行项目资助了其中的3个省份。通过项目的执行，对项目地区的经济社会发展产生了一定的影响，显现出了良好的效益。这些效益的取得是与中国经济社会的发展和中央政府对贫困农村综合扶贫政策和措施等多因素作用的结果。项目的执行，对所取得的效益的影响作用中有些是直接的，如对贫困农村地区提供了有效的援助，农民群众得到了便捷、足量的安全饮用水，节省了取水劳动力等。有些需要更为综合系统的调研才能较为准确评价其影响作用的程度，如对提高农民群众的健康水平、卫生行为的改变和对增加农民经济收入的影响作用等。由于未对世行项目执行的效益进行过系统全面的调查研究和评价，现仅用项目后续调查结果资料和项目地区零散的调查材料进行叙述。

陕西省淳化县农村改厕

1. 改变了农民群众卫生行为

根据第III期项目2001年度对河北、湖北、内蒙古、江西和云南5省已使用自来水的48个村的后续调查结果显示：农户用水量由基线调查时的20 L/人日增加到41.1 L/人日；农户卫生厕所的普及率由基线调查时的4.2%增加到22.9%；小学生的饭前洗手率由72.5%增至88.5%；大便后洗手率由56.4%增至71.6%；手指甲干净率由36.1%增至55.9%。家庭主妇的饭前洗手率由24.7%增至71.5%；用肥皂洗手率由65.1%增至91.5%；生吃瓜果洗净率由33.8%增至76.5%；不用抹布擦碗率由45.6%增至77.7%。农户厨房餐具、饭菜有防蝇罩率由60.8%增至91.9%；储水器清洁率由55.7%增至94.3%；厨房清洁率由7.4%增至34.8%。

济南市桑梓店镇农村改厕培训

2. 提高了农民群众健康水平

根据第I期项目辽宁省项目办公室对项目建设的292座水厂供水范围内111万人的调查，项目执行后与项目执行前相对照，肠炎发病率下降了87.8%，痢疾发病率下降了80.4%，甲型肝炎发病率下降了78.1%，高氟水地区改水后，未再发生氟中毒新病例。根据第I期项目辽宁省营口县项目办对1985年至1986年项目实施一年后，29个项目村和24个非项目村的肠炎、痢疾、甲型肝炎三种肠道传染病发病情况的调查，项目供水村农民群众的肠道传染病发病率下降了68.47%，而非项目村农民群众的发病率仅下降了29.9%。

辽宁省营口县肠道传染病比较统计表

3. 节省了取水的劳动付出

根据第III期项目2001年度对河北、湖北、内蒙古、江西和云南5个省已通自来水的48个村中11313户的后续调查（调查与评价方法同2.4.2）与项目基线调查的结果对比显示：项目执行前，一般每户每天需要20分钟到60分钟的取水时间，旱季有3-5个月取水所需时间会更长。按使用自来水前，每户平均取水时间为30分钟计，一年一户平均节省取水时间183个小时。从取水劳动解放出来的劳动力，可以更多地从事家庭子女的教育、养殖或外出务工等工作。一般农户的日常取水多由妇女或儿童承担，供水工程的建成，可使众多的妇女和儿童从繁重的取水劳动中得到彻底解放。

4. 提高了农村居民经济收入水平

据第I期项目辽宁省项目办对项目292座水厂供水范围的调查，以水质、水量为发展条件的乡镇企业和专业户数比项目执行前增加了76.3%。据第II期项目内蒙古自治区项目办的调查，项 目点土默特左旗西距村，有280户，自项目水厂供水后，各户种植了蔬菜、葡萄、苹果树，全村每年增加收入人民币9.4万元，户均增收335元。项目点通辽市乌九营子村，自项目水厂供水后，家家都增加了养猪头数，平均每户年增加收入人民币1000元。该村有的农户还建了塑料大棚种菜，年收入2000元。据第II期项目甘肃省临夏县项目办的调查，项目实施后，带动了项目地区农、林、牧业的综合发展，据县统计局和财政局的统计，塑料大棚现已发展到597座，年产值达人民币600万元。2002年项目执行地区农民人均纯收入达1486.11元，是1993年项目执行开始时的2.39倍。由于地方经济的发展，用水量逐年增加，促进水厂供水率的持续增长，经济效益明显，水厂良性运行。

五、经 验 与 启 示

1. 政府主导，社会参与

多年来，中国政府将农村供水与环境卫生改厕作为扶贫的重要工作内容，通过纳入政府的责任目标组织实施；制定方针政策；建立部门合作机制；明确部门职责；增加政府财政对农村贫困地区的资金投入；动员社会各届的支持；依靠地方政府和村委会实施组织建设与管理；广泛发动、引导农民群众的积极参与；注重成本回收和可持续发展等措施，有效地推进了农村供水与环境卫生改厕工作。和改善了农村居民的生活环境，提高了生活质量和健康水平，推动了农村贫困地区经济社会的发展，取得了良好的扶贫效益。

世界银行分4期提供贷款330.6百万美元，在18个省份178个县中38970个村实施，供水受益人口2437.71万人，同时开展环境卫生改厕和健康教育活动。截至2004年12月总受益人口达243771万人，接受健康教育人口150427万人。各级政府依靠地方政府和村委会实施组织建设与管理，广泛发动、引导农民群众的积极参与。有力地促进了中国农村贫困地区和少数民族地区的农村供水与环境卫生改厕和健康教育工作的发展，改变农民群众卫生行为，提高农民群众健康水平，节省取水劳动力，促进经济发展，提高农村居民经济收入水平。同时，在项目执行过程中，通过形式多样的健康教育工作，广泛传播饮用卫生水的重要意义和水是商品，用水理应缴费的观念，提高群

2. 凝聚共识，多层联动

多年来，中国农村供水与环境卫生改厕取得的实实在在的显著效益，已得到了党和各级政府、广大农民群众和社会各界的一致认同。中国农村供水与环境卫生改厕工作的健康、快速发展，得益于中国党和政府持续推进的决心和承诺，符合国情的方针政策的实施，各级政府、相关部门的重视和农民群众的需求、理解与支持。逐渐形成了中央，地方省、市、县、乡、村、户联动格局，凝聚力量，实现改造和建设目标。

3. 全面推进，共同发展

中国政府对农村供水与环境卫生改厕工作，一直贯彻全面推进，共同发展的指导思想。在经济条件较好的地区，以地方财政、农村集体经济和个人投资为主实施建设。国家财政投资、国际支援与合作项目、非政府组织项目重点扶持贫困地区和少数民族地区。国家全面推进、共同发展

4. 科学指导，因地制宜

中国地域辽阔，地区间经济、文化、自然条件差异很大。在实施工作中，始终要求各地区要根据各自地区的经济状况、自然条件、管理水平和发展规划，因地制宜地组织实施农村供水与环境卫生改厕的建设。全国爱卫办组织国内外专家编制的有关规范、准则、技术手册、标准图集等，对各地区选择建设适宜的各类供水工程和卫生厕所，提供了科学的指导。

5. 主动学习，科学管理

近二十年来，国际支援与合作项目的实施，不但从资金方面对中国贫困农村地区提供了有力支持，更重要的是，输入了科学的管理理念和规范的组织管理模式。通过与中国具体情况相结合，使中国农村供水与环境卫生改厕的组织管理工作得到了完善和提高。世行贷款中国农村供水与环境卫生项目的执行，从项目总体宏观管理效率、供水工程和卫生厕所的科学建设、健康教育活动的开展、较规范的运营管理工作、取得的效益成果和可持续发展方面，都为中国农村供水与环境卫生改厕工作树立了典范，成为品牌项目。

6. 规模经营，持续发展

随着中国农村经济的发展和小城镇建设进程的需求，集中式管网供水系统工程（自来水厂）的建设，正逐步向以乡（镇）为中心辐射周边农村供水的方向发展。此类工程的建设，利于农村供水的合理规划、建设资金的集中高效使用、规范化和市场化的运营管理、促进地方经济产业的发展、取得规模经营效益和可持续性发展；可以有效地避免小型供水工程建设与运营管理工作中出现的设计、施工和管理粗放问题；并可为区域内小型供水工程提供及时和良好的技术服务。

注：本文摘选自“南南合作减贫案例库”。

（http://south.iprcc.org/#/casestudies/caseDetailsid=377&fid=230）