关于中国海警局下设机构、刑事案件管辖分工…… | 中国海警[2020]1号通知的几点解读和思考

【作者简介】

张保平，原中国人民武装警察部队学院边防系主任，教授。

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2020年2月20日，最高人民法院、最高人民检察院、中国海警局联合下发《关于海上刑事案件管辖等有关问题的通知》（[2020]1号）（以下简称[2020]1号通知），这是中国海警局整体转隶武警部队以后，第一份与最高人民法院和最高人民检察院联合下发的规范性文件，对于中国海警执法规范化建设具有重要意义。这一文件信息量很大，值得认真研读。

一、关于中国海警局下设机构

中国海警局整体转隶武警部队以后，这支队伍的属性变成武装力量，关于其力量配置、下设机构就显得比较神秘，我们只能从零星的报道中获知中国海警局的下设和内设机构，当然，这种了解非常有局限，甚至可能会有错误。但我们从[2020]1号通知并结合官方媒体关于中国海警的新闻报道中，大致可以获知中国海警局下设机构的设置情况。

海警队伍最高指挥机构为中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局，这在《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》（以下简称《决定》）中已经明确，在后来的新闻报道中，我们知道中国海警局内设有执法部，应该是负责海上执法的主管部门；从中国海警官微中，我们可以了解到中国海警局下设三个海区指挥部：北海指挥部、东海指挥部和南海指挥部，三个指挥部为中国海警局派出机构，分别称为中国海警局北海分局、东海分局、南海分局。

[2020]1号通知使我们了解，中国海警局下设机构包括直属局和地方局。直属局和地方局互无隶属关系。直属局按照方向特点和维权任务需求设立。从现有可看到的资料来看，在南海、东海和黄海三个方向设立了6个直属局，直属局按照序号排列，如中国海警局直属第一局，以此类推。但直属局下设机构的设置情况尚无可信信息。

地方局按照行政区划设立。在省级行政区划按照属地原则设立属地海警支队，也称属地海警局，如海南海警支队也称海南海警局。在地市级行政区划按照属地原则设立海警大队，同样称海警局，如烟台海警大队也称烟台海警局。在县一级行政区划设立海警工作站，作为属地的海上执法机构，实现海上执法力量的全域分布。地方海警机构实行垂直指挥管理。需要指出，虽然属地海警机构设置基本与省、地（市）、县行政区划相对应，但这些海警机构与地方没有隶属关系，只有协作关系。

二、关于海警局刑事案件管辖分工

《决定》已经明确，中国海警局执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫等任务，行使法律规定的公安机关相应执法职权。2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，也明确了中国海警局履行海上维权执法职责，对海上发生的刑事案件行使侦查权。

为落实两部法律的规定，[2020]1号通知重点对人民法院对海上案件的管辖，以及海警局与人民检察院、人民法院在办理刑事案件中的程序衔接做了规定。对海上刑事案件侦查的立案管辖规定并不清晰，只是在第1条规定人民法院管辖的基础上，第2条规定：海上发生的刑事案件的立案侦查，由海警机构根据本通知第一条规定的管辖原则进行。这符合审判引导侦查的原则。

（一）在中华人民共和国内水、领海发生的犯罪，由犯罪地或者犯罪嫌疑人登陆地的海警机构立案侦查，如果由犯罪嫌疑人居住地的海警机构立案侦查更为适宜的，可以由犯罪嫌疑人居住地的海警机构立案侦查；这里的犯罪地包括犯罪行为发生地和犯罪结果发生地。

（二）在中华人民共和国领域外的中国船舶内的犯罪，由该船舶最初停泊的中国口岸所在地或者犯罪嫌疑人登陆地、入境地的海警机构立案侦查。

（三）中国公民在中华人民共和国领海以外的海域犯罪，由其登陆地、入境地、离境前居住地或者现居住地的海警机构立案侦查；被害人是中国公民的，也可以由被害人离境前居住地或者现居住地的海警机构立案侦查。

（四）外国人在中华人民共和国领海以外的海域对中华人民共和国国家或者公民犯罪，根据《中华人民共和国刑法》应当受到处罚的，由该外国人登陆地、入境地、入境后居住地的海警机构立案侦查，也可以由被害人离境前居住地或者现居住地的海警机构立案侦查。

（五）对中华人民共和国缔结或者参加的国际条约所规定的罪行，中华人民共和国在所承担的条约义务的范围内行使刑事管辖权的，由犯罪嫌疑人被抓获地、登陆地或者入境地的海警机构立案侦查。当然，海警机构立案侦查的应该是限于海上发生的国际罪行。

按照[2020]1号通知的规定，入境地，包括进入我国陆地边境、领海以及航空器降落在我国境内的地点。这样，如果犯罪嫌疑人入境地是在我国陆地边境，或者通过飞机进入内地城市，而这些地方没有设立海警机构，如何办理？[2020]1号通知也明确，如果依据前述原则确定的管辖地未设置海警机构的，由有关海警局商同级人民检察院、人民法院指定管辖。

三、关于侦检衔接

刑事案件的办理需要一个完整的流程。刑事侦查只是第一个环节，侦查环节与审查起诉环节密切衔接，刑事诉讼才能一步步走下去。[2020]1号通知对侦检衔接问题作了规定。沿海省、自治区、直辖市海警局办理刑事案件，需要提请批准逮捕或者移送起诉的，依法向所在地省级人民检察院提请或者移送。沿海省、自治区、直辖市海警局下属海警局，中国海警局各分局、直属局办理刑事案件，需要提请批准逮捕或者移送起诉的，依法向所在地设区的市级人民检察院提请或者移送。海警工作站办理刑事案件，需要提请批准逮捕或者移送起诉的，依法向所在地基层人民检察院提请或者移送。

从[2020]1号通知的规定，我们可以明确侦检衔接对应关系如下：

海警工作站→ 所在地县级人民检察院

属地地市级区划海警局→所在地设区的市级人民检察院

属地省级区划海警局→所在地省级人民检察院

中国海警局各分局→所在地设区的市级人民检察院

中国海警局直属局→所在地设区的市级人民检察院

从上述衔接关系看，中国海警局各分局、直属局，中国海警局三级属地海警机构都可办理刑事案件，但它们之间如何分工，[2020]1号通知没有明确。

四、关于侦查监督

根据我国《刑事诉讼法》的规定，人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。侦查监督是法律监督的重要内容之一。[2020]1号通知规定，海警机构所在地的人民检察院依法对海警机构的刑事立案、侦查活动实行监督。[2020]1号通知还进一步明确了人民检察院对海警机构办理刑事案件实施监督的两个途径。

一是信息共享和情况通报。海警机构办理刑事案件应当主动接受检察机关监督，与检察机关建立信息共享平台，定期向检察机关通报行政执法与刑事司法衔接，刑事立案、破案，采取强制措施等情况。

二是检察院提前介入案件侦查。海警机构办理重大、疑难、复杂的刑事案件，可以商请人民检察院介入侦查活动，并听取人民检察院的意见和建议。人民检察院认为确有必要时，可以派员介入海警机构的侦查活动，对收集证据、适用法律提出意见，监督侦查活动是否合法，海警机构应当予以配合。

当然，侦查监督不限于这两种形式，还有其他的途径，例如通过审查批准或不批准逮捕、审查移送起诉，行使侦查监督权；通过接受诉讼参与人对侦查机关或侦查人员侵犯诉讼权利和人身权利的行为提出的控告，行使侦查监督权；通过回避制度的落实，行使侦查监督权。但是这些途径是否适用于人民检察院对海警机构的侦查监督，[2020]1号通知没有规定。其中，通过审查批准或不批准逮捕、审查移送起诉，行使侦查监督权，是人民检察院与海警机构在侦查办案中的正常分工和衔接，在这一工作中开展的侦查监督是没有问题的。但是，人民检察院能否通过接受诉讼参与人对海警机构或其侦查人员侵犯诉讼权利和人身权利的行为提出的控告，通过监督回避制度的落实，行使侦查监督权，还有待于进一步明确。

五、几点思考

一是[2020]1号通知使我们对于中国海警局的性质的认识更趋清晰了。在中国海警局整体转隶武警部队以后，很多人对海警队伍，对中国海警局的性质产生了疑问，甚至产生了疑虑。很多人顾虑海警属于武装力量的属性会影响海上执法职能的实现。[2020]1号通知的发布，尽管还不能完全解除这种顾虑，但有助于缓解这种顾虑，有助于大家完整准确理解中国海警局的性质和地位。我们可以看到，中国海警局不是一个简单的称呼，而是承担海上执法职能的执法机构。如果要更全面的表述的话，笔者愿意这样表述：中国海警局是由武警部队领导指挥，执行解放军条令条例，根据国家和法律的授权，承担海上维权执法使命任务的武装性执法机构。

二是关于海警机构设置职责权力等还需进一步立法跟进。关于中国海警局的设置、职能使命等的法律依据，迄今还只有《决定》，但该决定只能算是一个应急性的特别法，而且只是非常原则地明确了中国人民武装警察部队海警总队称中国海警局，以及中国海警局的职能使命，此次发布的[2020]1号通知只是规范性文件，而且只是就刑事案件侦查中与检察院和法院的衔接与合作做了规定。刑事侦查只是海警职责任务的一部分，其数量更加庞大繁杂的还属行政执法。很显然，海警法制建设的现状与中国海警局职能使命的要求相距甚远。例如，海警机构的设置和管辖分工需要以一定形式向社会公开，因为既然海警机构是执法机构，其行使的是公共管理、社会治理职能，那么海警机构的设置和权责等信息就该通过立法向社会公开。比较理想的是制定《中华人民共和国海警法》，但这种立法需要的周期较长，而且现在看还有一些学理问题没有解决。[2020]1号通知提供了一种参照路径，既然中国海警局可以与最高人民法院和最高人民检察院联合发文，当然也可以与公安部或其他政府机构联合发文，或者由国务院与中央军委联合发文，这样，在规范性文件、规章和法规层次先行制定一些急需的操作性较强的执法规范和制度规范，在积累经验基础上，稳步推进海警法立法，逐步完善海警法律规范体系，应当是较为可行的路径。

三是关于执法协作还需进一步完善协作机制。海警办理刑事案件不只涉及与法院、检察院的协作配合，还涉及与公安机关的协作配合，某种程度上与公安机关的协作配合更为经常。例如刑事诉讼法其他规则的落实，如取保候审、监视居住等强制措施的落实，技术侦查等手段的使用，离不开公安机关的支持；如果海上案件犯罪嫌疑人从沿海以外的其他地区入境，也需要海警机构与公安机关的协作配合；为落实刑事诉讼法的规定，公安机关还制定有自己的办案规程，海警机构在转隶武警部队以前因为要接受公安部的指导，因此，执行公安部有关规则不存在大的问题，但是在2018年以后，按照《决定》，只能通过与公安机关建立执法协作机制来解决。而且，与公安机关的协作配合还有治安管理、出入境管理等方面，这部分体量更大。同样，与海事、自然资源等其他行政机关的协作关系也要通过执法协作机制来建立和运作。这部分行政性执法协作机制有的已经建立，有的准备建立，需要开展的工作还比较多。

总之，中国海警一路走来，面临各种困难甚至争议但从没有停滞前进的步伐。我们高兴地看到，中国海警维权执法已经走向正轨，海警法治建设取得新的进展。我们相信，海警法治建设能够稳步推进，海上维权执法有充分的法治保障，中国海警在不远的将来成为世界一流的海上武装执法力量。

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信息来源： 边海境界 张保平

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