智库｜疫情“黑天鹅”对中国城市化的挑战与变革

新冠肺炎这只“黑天鹅事件”，导致全球部分供应链的暂时停工，可以肯定的是，新冠肺炎决不会改变中国经济转型和城市化的进程，但它对中国经济转型和城市化的发展路径将会有所改变，甚至是深刻改变。

一、“半城市化”的中国遭遇新冠肺炎

新冠肺炎与SARS在中国城市化进程的最大不同是，更高强度人口流动加速了疫情扩散。这种高强度人口流动，来自中国的“半城市化”发展特征。

半城市化（semi-urbanization）是特指中国城市化进程中的一种现象，即农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态，其表现为，农民已经离开乡村到城市就业与生活，但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，在城市没有选举权和被选举权等政治权利，不能真正融入城市社会。

2003年，整个SARS疫情所涉及的内地省市有24个省区市、266个县市，首发广东，输入性+地方性感染11省区，输入性+无地方性感染11省区。包含港澳，SARS共有7748人受感染，其中，北京、广东、香港特区疫情最为严重，三地感染人数均超过千人。

2003年，我国还是全球的“组装工厂”，而且正坐在高速发展的全球化列车上。而今，这趟车的速度，在很大程度上受到全球各种力量的制约。在国内，2003年的高速城市化、工业化快速地驱动经济增长，融入全球产业链，中国的经济和城市进入一个非常态化的十多年发展历程。2020年的今天，我国经济也从高速增长进入了中速的常态化增长态势，我们的城市化已经站到了60%的新起点上。

当前，有些人把疫情影响片面地归结为超常规的城市化发展，笔者认为这种看法不甚妥当。如果顺着这种看法再推演，那么就是城市化所导致的。反观历史，不管是巴黎的鼠疫还是伦敦的瘟疫，并没有改变人类对城市的向往。 这次新冠肺炎的影响，我们需要从更深层次的角度考虑这些问题，疫情在城市的扩散不是城市化本身的问题，而是我国城市化目前还不足的问题，是城市化过程中的结构性问题所导致的。错的不是城市化，而是低质量发展的城市化，其实更贴切的说是“半城市化”所致。

可以预见，这次新冠疫情对中国城市化的影响不会小，而且可能是更深刻。我们的公共服务的不足、城市治理的不完善、应急物资储备的建设等方面的问题跟这种半城市化发展状态息息相关。这些问题对疫情的扩散起到了很多助推作用。

二、新冠肺炎疫情“黑天鹅”对我国城市化考验

对当前14个一线城市发布的支持企业发展政策进行比较，可以发现以下几点政策为当前扶持中小企业发展的主要措施。

1、公共医疗服务的考验

始于2017年以来的人才大战中，武汉喊出了8折买房、大专年薪4万起、本科年薪5万起、硕士年薪6万起、博士年薪8万起等宣传。然而， 这次疫情，让武汉的另一面暴露了出来：医疗资源的不足，医疗物资的储备匮乏，是这次武汉疫情控制的短板之一。新冠肺炎在武汉前期的扩散，医疗服务的短板毫无疑问是这次快速扩散的重要问题，病人没法及时收治，又加速了在城市内的扩散。或者说，医疗短板的存在使得病人无法得到有效收治，致使疫情难以有效管控。

这次疫情给各大城市最大的考验之一就是医疗服务和医疗防护物资的供应。几乎没有一个城市在口罩等医疗物资供应上不短缺。 医疗机构的数量和质量，很大程度上决定了这次疫情防控方面的能力。未来，也会对这个城市在人才吸引上产生一定影响。

“半城市化”的现实决定了中国当前医疗供给的质量和水平。 更多的地方公共资源投放以常住人口的规模进行配置，然而实际上，很多城市的管理人口远远超过常住人口，导致医疗资源不足。当前，我国优质的医疗机构主要集中在北京、上海和各省会城市。一线城市深圳在医疗领域，处于二线城市的水平，万人床位数不到南京、武汉和哈尔滨的一半，万人医生数不如北京的一半。 通过这次疫情，人们将会对健康更加关注，企业设立总部、人才选择就业也将有更多考量。 这次疫情给公共服务的投入不足和水平低下的城市敲了一次警钟。 除了医疗以外，教育、环境等投入同样是衡量一个城市的竞争力的重要指标，这一点从教育的投入显得更为明显。因好学校资源不足，周边的房价、物价都比非好学校的地段贵。

疫情后，发现一块宝贵的空地在应对集中安置确诊病人是多么的重要。雷神山、火神山的地，是武汉的救命稻草。在城市远离中心区长期预留一个大型传染病医院是多非常的必要。深圳在早几年把传染病医院搬离中心城区罗湖，移址龙岗，并在此基础上成立第三人民医院，同时，近期为应对疫情，还在加快该医院的扩建工程。

毫无疑问，这次疫情后，武汉的城市竞争力排名会出现一定下降。进入2020年，城市的竞争在产业竞争的基础上，医疗和教育等公共服务，是未来城市竞争的重要因素。

2、人口流动引致的社会治理的考验

疫情期，为了防止外地人可能带来病源，很多地方怪招奇出，一些地方将非户籍和无自有房产者拒之于高速路口，并原路派遣回去。 可记得，一年前，各地可是抢人大战，各地嗷嗷直叫用工难，招工难。招工甚至成了各地的产业发展一大制约，曾几何时，郑州为解决富士康的用工，干部全员招工。

疫情肆虐下，大规模的人口离城和返城，给城市的社会治理带来很大的挑战。特别是开工在即之时，人员的摸排、疑似人员的跟踪、隔离人员的服务，无不是给社会治理带来压力。城中村、传统工业园区等是流动人口的密集地。

相当长时间，我们还会处于半城市化状态。城市和乡村之间的人口大规模摆动将是很长时间的常态。这为城市社会的管理带来很大的压力。很多城市的公共投入主要集中在这些方面。

大多数城市传统的做法依然是网格化，为了管理好安全防控，大量的人员安置在社区、街道，街道办事人员疲于奔命，还要应对各种检查，上报各种表格和数据。这次疫情的社会管理工作更为繁重，过去的社会管理更多的是防范，而这次更多地主动出击，需要主动对接，识别出异地的返程人员，挨家排查。

人口大规模流动还呼吁传统户籍制度的深化改革。对于沿海地区的城市，户籍人口一般都远小于常住人口的数量。很多人都是“人进了城，而身份没有进城”，“家”就留在了农村或者内地，流动就成了必然。几个数据体现的很清晰，北京常住人口2172.9万，城镇1876.6万，户籍1359.2万，近700万人口是非北京户籍。深圳常住1252.83万，户籍434.72万，实际管理的人口超2000万。

改变半城市化状态，需要再加大户籍制度的改革，引导更多的人员向超大城市、大城市的周边二线、三线城市进行集聚。让更多的人留在城市群的内部地区，而不是跨城市群、跨省的人口摆动。当然，人口流动的社会管理或者社会治理根源在于改革。这种治理，不是将人“管”起来，而是让人在城市群内部沉淀下来，在城市群内部去流动，让自然人和“身份人”在城市里固化，实现人的城市化。 3、城市应急的考验

每一次重大灾情和疫情，都是对一个城市建设体系的考验，更重要的是对城市应急体系建设的考验。本次疫情以来，口罩抢购、超市抢购等考验着城市的应急能力。2018年，台风“山竹”过境深圳的时候，就曾出现超市抢购的现象，市民纷纷囤货。这次也不例外，物资的抢购，囤货持续好几天，直到政府不断发布公告才告一段落。这种情况不仅仅是内地城市，香港特区同样也是这样，连纸巾都抢购一空。毫无疑问，香港如果没有内地的支援，我相信抢购更会严重。

口罩、体温计等在节后开工更成了紧缺型战略物资，没有这些，企业没法达到基本开工条件，多少企业主苦苦寻求这些物资的支援。一个小企业老板因缺一个体温计，整整找了三天才找到货源，庆幸的是在开工的前天晚上才得以解决。 过去，我们城市在菜篮子、米袋子等领域物资基本建立了相对完善的应急储备和基地，但对于医疗物资领域这次是个深刻的教训。

在物资的供应基础上，考验政府部门的就是如何协调、利用这些物资，确保最优化、最有效，把居民的恐慌和担心在最短时间消除。为了物资的保障，我们甚至看到大理截留征用寄往重庆的口罩。

4、产城融合的考验

当我们不断规划园区的时候，很少有人去总结和借鉴发达国家的科技园区。以硅谷为例，硅谷并不是一个严格意义的园区，它更多的是一个空间地理概念。硅谷的主要部分位于旧金山半岛南端的圣塔克拉拉县，主要包括该县下属的从帕罗奥多市到县府圣何塞市一段长约25英里的谷地。硅谷的总范围一般还包含旧金山湾区西南部圣马特奥县的部分城市（比如门洛帕克），以及旧金山湾区东部阿拉米达县的部分城市（比如费利蒙）。

疫情再次需要我们对城市规划的反思——城市的规划和建设中，需要更多的中小尺度的产业社区，并加大产城功能的融合，从而在城市范围内降低城区间的无效流动。在应对疫情防控以及后续措施时，以便于采取差异化的措施，分片区防控，分片区复工生产，将疫情对城市的影响和冲击降到相对较低的范围。

5、产业的考验

当前，很多地方正在不断提升城市的疫情防控响应级别，1月31号，中国内地31个省区市已全部启动突发公共卫生事件一级响应，停工停业措施给经济带来明显冲击，并成为对城市的重要考验之一。根据有关媒体报道，当前很多城市复工率不到3成，其实对大多数企业来说，还处于停工状态。据证券时报报道，截至2月9日的数据，深圳北站进站1.8万人次，出站约6.8万人次，现在基本上属于低位运行，客流量相较往年春节后返深高峰期减少80%左右。号称中国南方硅谷的深圳科技园，有关媒体报道作为明星写字楼的科兴科学园2月10日入驻企业复工率仅为2%；上海部分商务区写字楼的复工率不足两成。

疫情还给了城市主官一个很大命题——过度单一的产业抗风性能力弱。这种情形与矿产资源的开发型城市不一样，矿产资源型的城市单一产业更多的是宏观产业和经济周期所致。而疫情带来的冲击，是长期的脉冲，而且需要一个较长时间的恢复。本次疫情对产业的冲击后，城市需要增加各自产业的丰度，改变产业单一结构，特别是消费型、旅游度假型城市。

疫情对消费的改变，“宅”经济和“宅”生活的重新定义：服务经济的非场地化，云办公、居家办公等新型办公形态被大量使用。这也对制造业的无人化、少人化提出了新要求。疫情对中国经济的新形态、新组织、新的行业将会进一步演化出来。中国还将对“世界工厂”进行新定义，中国不仅仅只是一个“工厂”，未来更多的是“研发空间”。制造型城市产业的转型和调整，可能将更多地逐步向智能化、泛互联网化，消费电商化的深化，产业互联网化、制造服务化等方向发展。

6、单一城市与城市群的考验

城市竞争力不再是一个城市所具备的最重要要素，当前，更需要放在大区域去考量，在大区域内的城市群内部能否形成合力。回顾近300年现代化的历史，全球经历了三次城市化浪潮：第一次是大城市的兴起，大量劳动力开始涌入新兴城市，城市数量和规模迅速增长；第二次是小城市的扩散，一些产业因城市转型、成本等各种因素转移到大城市周边的中小城市去，逆城市化现象出现；目前第三轮城市化浪潮中，主要特点是通过强化大城市与中小城市的交通和物流联系，形成庞大的立体城市群网络，全面提高大城市的总体实力国际竞争力。城市的竞争不再是单一城市的竞争，而是依托城市群所构建的公共服务、产业集聚、创新能力以及人口等多要素的竞争。“十三五”规划纲要指出，“加快城市群建设发展”，提及的城市群共有19个，从建设和发展水平看，京津冀、长三角、粤港澳大湾区三个城市群具备世界级城市群的基础。

疫情之后对中国城市群发展带来的思考是，一流的城市群是中国的发展未来。当然，未来，城市群建设是最大的挑战，更多地来自区域间的协调、城市间的协同，以及产业链的融合，人口的高强度流动所配置的高质量公共服务的供给。只有更大的规模，才能提供更高质量的公共服务供给。只有更有效地集聚，才能形成高质量的产业集群。也只有更紧密的城市协同，才会降低城市群内部竞争的内耗。

三、疫情后的中国城市化的方向

新冠肺炎疫情不可能会长期持续下去，更不可能会改变中国经济转型和城市化的进程，但它可能会对中国经济转型和城市化的发展路径会有所改变，甚至是深刻改变。但疫情给我们城市化带来的挑战是深刻的，应当做政策调整，以尽快改变当前中国“半城市化”现状。中国城市化的深化需要很长一段路要走，无论多难，也需要走下去。

1、凝聚城市群的竞争合力，增强都市圈的集聚能力。

未来，中国城市化的重心应该是城市群之间的竞争，优质资源、优秀企业、优秀的人才，都将向一流的城市群集中。在城市群内部，分工、协同，是城市群能否保持竞争合力的重要因素，在超大城市发挥引领的同时，在其周边需要培育和壮大更多地中型城市，这也是城市群发展的重心，不能让城市群成为单一城市。

2、补公共服务短板，迫在眉睫。医疗、教育、环境等公共服务的短板需要加大投资，疫情教育应该是深刻的。

这一点，应该说刻不容缓。没有有效的公共服务供给，我们的城市化永远在“半城市化”的路上。在政府加大投入的基础上，加大市场化的公共服务供给，让公共服务形成有效的消费市场。

3、提升城市治理的水平和质量，提升我们城市化质量。

加强城市应急水平，提升医疗、生活、以及重大灾害的物资储备和能力。构建城市“智慧大脑”，加强智慧城市建设，让智慧设施进入城市治理的管道当中发挥作用，推动公共服务智慧化和智能化。

4、促进产业转型，引导经济和产业培育，推动产业向生命健康的新方式、泛互联网的新经济、智能制造新模式等方向发展。

提升城市产业的丰度，中小型城市更需要培育地方性的特色产业，并将这些产业融入到平台型企业发展当中，打造地区品牌。将城市融入到科技龙头、制造业龙头的产业布局当中，成为他们发展的重要节点，搭上科技巨头发展的快车。

5、更重要的，改变当前城市化的有关“人”的制度，让农民工进城，鼓励中小城镇人口向都市圈迁移和集中。

进一步改革当前的户籍制度、社会保障制度，消除“身份”的制度鸿沟和福利鸿沟，通过户籍的流动和社保的流动，释放更多地政策红利，促进“人”的变革。

注：本文发表时个别字句有删改