深圳道路反复开挖凸显社会治理能力短板，如何让决策与民意接轨？

随着深圳的发展，城市运营、社会治理所面临的问题也越来越多，包括道路反复开挖引起老百姓的不满。政府的政策应该如何制定？道路开挖影响居民日常生活导致的舆情该如何疏导？如何真正和民意接轨，做到共建共享共治？如今已经不是最初的“小政府大市场”阶段，作为高速发展的超大型城市，深圳的实际管理人口已经超过2000多万，怎么治理好这座城市？应该向国内外哪些城市取经？

处于城市基础设施建设集中期的深圳，不仅面临着欠下的基础“历史账”急待破题，所面临的城市治理难题和考验更加严竣。在专家看来，在构建现代化治理体系，深圳应通过立法落实为一个个技术文件，形成明确的治理体系。深圳应探索超大型城市治理新路径，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供更多深圳经验。

社会治理领域显露不少空白与不足

• 创新社会治理能力的一次锻炼

40年的高速发展创造深圳的繁荣与发达，但也留下民生和基础等短板不足，面临着更加复杂的社会治理难题。在2018年底、2019年底，深圳道路反复开挖的问题反复上演，引起老百姓不满的同时，也成为一年一度的“两会”期间代表委员们的关注热点。

2018年底道路反复开挖的问题被写入政府工作报告要解决，2019年底的道路反复开挖问题则让市长在作政府工作报告时向市民道歉。正如人大代表吴滨在今年市“两会”上所言，深圳40年的高速发展民生欠账太多，必须通过公共投资补足短板，但政府数千亿的公共投资投向哪很关键。在人大代表们看来，深圳要补的短板应该是教育、医疗，而不是公园和道路，比如道路已经是80分，结果深圳花100分的时间和资金来提高到85分，有没有必要？

面对城市治理过程的不同意见和百姓诟病，不仅显露出深圳高速发展所欠下的基础“历史账”急待破题，而在复杂、多元的现代社会，如何与民意接轨、实现共建共享共治，更应关注的是政府的治理能力。

推行社会治理都要符合和达到一些基本要求和规范，比如保证公共安全，保持社会秩序，增进经济发展和社会福祉，平衡群体关系与调节利益冲突等。相对于社会制度和发展道路，社会治理更具有技术色彩，更多地属于管理科学范畴的问题。

由于深圳过去40年更加注重经济和产业发展，在社会治理领域显露更多的空白与不足，也正因如此，在探索和创新社会治理体制方面，深圳束缚更少，更易轻装上阵。近两年因道路反复开挖所暴露的深圳治理能力不足的问题，无疑是创新社会治理能力的一次锻炼。

在知名区域经济观察人士、深圳市人大代表张红桥看来，“作为城市治理的基础问题，雨污分流导致的开挖可以理解，但政府进行的道路提质工程、环境提质工程进行的开挖是否有必要？也应该进行论证，让公众参与决策。”张红桥提到，比如道路提质工程有没有必要进行，路面是不是真的破败厉害，这类的围档施工在2019年下半年比较多，但并不是必须的、基础性的，就可以让公众参与决策这些工程有没有必要实施。

政府部门应提升现代化治理能力

• 事前公示、决策公开、参与实施

提升城市管理的精细化水平及统筹协调，对推进城市治理固然重要。但做好前期的民意沟通和解释，施工中多听取民意，采取更科学人性的措施减少对市民的影响，让老百姓真正体会到城市发展的共建共治共享同样重要，才能真正实现治理的现代化。

在专家看来，预防为先与动态治理是国外成熟的治理经验，深圳也可以借鉴。比如，在作出重大决策之前进行系统风险评估，可以最大限度地规避风险。国外风险评估非常重视两个因素：一是建立一套科学、完整的指标体系；二是成立独立、专业、具有公信力的第三方评估机构。

包括建立健全社会监测体系与危机预警系统。注重运用云计算、物联网、互联网等信息化手段开展基础信息采集工作，尤其是在公共安全、公共卫生、食品监管、交通运输、人口流动等重点领域进行适时动态跟踪、舆情疏导管控，为政府决策提供信息支撑。发达国家普遍建立了规范高效的社会危机预警系统，从制度上保证危机报警、危机处理、危机善后等环节的无缝衔接。

在福田区的修路中，福田区莲花街道办事福中社区工作站也曾做过解释和督促工作，经过反复督促，施工的规范情况已有所改善。在媒体的关切下，更多的变化在到来。2019年12月9日，福田区委副书记、区长黄伟等率相关部门现场调研深圳中心区道路施工问题。黄伟指出，道路施工改造目的是造福市民、提升商圈环境，但好事必须办好，发现问题要立即整改。他提出，要建立市、区部门和街道联席工作机制，区领导牵头开展督导，每天到现场解决问题，切实把民生工程办成民心工程。

这一城市治理的民心工程在推进中若在事前、事中、事后的沟通、解释及处理，一定能化解在工程施工中的民众的不满，得到更多的支持。

比如有些发达国家的城市管理者重视引导利益相关者特别是广大市民积极参与城市治理。城市居民介入城市治理程度较深，参与渠道畅通，政府的城市治理事务也很透明，不仅从法律上确定公众参与公共行政的合法性，而且从制度和程序上保障公众参与政府治理权力的实现。听证会也是国外一些发达国家应用广泛也最为有效的参与形式。在进行相关决策时，市政府召集利益相关方和有关专家，让他们充分发表赞成或反对意见，协调各方利益，最后由大家表决。这样的决策过程，很大程度上提高了决策的科学性，减少决策失误。

事前公示、决策公开、参与实施，是成熟的发达国家政府常用的一整套治理机制。其中，决策公开既是集思广益的过程，也是协调各方利益的过程。而由于利益相关者广泛参与决策过程，决策透明度高，参与治理的积极性也很高，决策付诸实施也较容易。

民意参与决策程序界定比较模糊

• 哪些事情必须通过民意决策？

在张红桥看来，提升治理能力的现代化水平，构建现代化的治理体系，是中央从宏观层面提出的社会治理方向。而如何让老百姓共建共治共享参与其中，需要各地政府在探索中进一步明确。“民意参与决策程序目前界定比较模糊，哪些事情必须通过民意决策，哪些事情不需要经过民意？这需要解决一系列技术问题。”张红桥建议，对地方政府来说，包括深圳，应该把完善治理体系落实为一件件技术方案，把程序规定清楚，他认为深圳可以通过详细立法进行治理体系的探索。

比如，日本城市管理的突出特点体现在注重长远规划，广泛调动社会力量参与城市管理。东京的环境影响评估制度在城市发展进程中发挥着重要作用。从大型建设项目规划阶段开始进行环境影响评估，不局限于过去项目执行阶段，而且项目开发者在项目建设完工后还必须有相应环保措施。该制度对东京都生态环境的保护和城市的可持续发展发挥了重要作用。

而新加坡良好的城市环境很大程度上还依赖于渗透到城市管理方方面面的罚款制度。除了对严重违法人，追究其法律责任外，对轻微违法行为，新加坡大量采用的罚款处罚措施，罚款程序明确具体，可操作性强，罚款数额大，足以使受罚者心痛，足以使受罚者不敢再犯。

深圳部分涉路工程不悬挂施工公告牌，围而不挖、施工进度拖沓，围挡设置不规范，施工环境脏乱差，超范围占道挖掘造成交通拥堵，夜晚施工噪音扰民，执法力度不够等问题，也是引起市民反感和投诉的重要诱因。对政府部门来说，更要加强监管提高精细化管理水平。

市人大代表胡桂梁也提到，尽管对道路施工出现的问题有处罚，但施工单位并不怕处罚，与延误工期相比，处罚对他们来说不算什么。胡桂梁说，人大代表们也在讨论处罚不是目的，而是督促道路施工更加文明、有序，在今年市“两会”期间重点建议纳入信用体系建设，施工单位不合格的将不准予参加政府招投标等。

建议

通过科学的立法来界定法律的决策程序

在张红桥看来，构建现代化的治理体系必须要有法治，要有立法的科学性和专业性，有精准的规定，不是模糊的非法律语言，百姓参与城市管理治理的参与权体现在法律规定上。法律边界定义清晰，不能给政府部门太多的自由裁量权。

张红桥表示，比如前段时间深圳公办普高录取率不足50%引起民意不满，深圳近期公布了要建高中城解决这一问题。虽然在外界看来，民意一定程序上影响和推进了政府决策，但并没有在程序上看出民意的作用，并在程序上规定民意的参与。所以，对深圳来说，深圳要建立现代化治理体系也要体现在城市治理中，通过科学的立法来界定法律的决策程序，建立规则体系。

深圳市人大方面也认为，在道路开挖中，要不断完善涉路工程公众参与机制，加强市人大常委会对市政重大管线工程支出预算和政策的审查监督。在决策立项阶段，对一定规模以上的工程，建议邀请市人大代表参与实地调研和决策论证，加强信息公开，提高政府决策透明度。

张红桥认为，在中央指明推进国家治理体系和治理能力现代化方向后，地方的决策和立法必须是精确的技术方案，严格的程序，才能构成现代化治理体系。比如，香港通过立法规范社会运作，制定900多件法律，而深圳总共制定法律200多件，还有大量的立法空白。张红桥认为，深圳已有的立法也不是精准的法律语言，还有模糊的规定赋予了政府部门很大的自由裁量权，“深圳每年立法五六件，离法治示范城市有相当的距离。”

作为超大型城市，深圳提升政府治理能力现代化水平无疑面临更严竣的考验。对照创建社会主义现代化强国的城市范例的目标，深圳仍需在不断探索解决问题中探索超大型城市治理新路径，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供更多深圳经验。

统筹：南都记者 傅静怡

采写：南都记者 张小玲