「新·规划」历时79年的洛杉矶“控规”如何修编

2013年，历时近79年的洛杉矶城市“控规”终于开始修编了。在城市的发展中，洛杉矶的“控规”补丁摞补丁，不堪重负。不过修编虽已启动，然而到现在众多工作都还在“进程中”。但不管怎么说，洛杉矶已经动起来了。

根据RE：CODE LA网站资料，我计划分三步绍洛杉矶区划修编情况：

Step1：建立区划基本构成——确定区划类型

Step2：基于目标愿景的现实评估——评估区划修编的目标与问题

Step3：在特定区域的实践——Downtown实践

本期介绍框架搭建的第一步--确定洛杉矶新版区划的类型。

洛杉矶市面积469平方英里，有380万人，是美国第二大城市。它包括各种各样的邻里和景观类型，从市中心的密集城市地区到圣费尔南多谷地的郊区单身家庭社区。这就需要有足够灵活的规则和条例，来适应纽约市多样化的自然景观和用途。

目前区划以1946年的传统区划为基础，逐渐叠加了绩效控制、形态控制、不同区域的特殊控制等等。区划的实际使用已经趋于混合状态，但是相互叠加的各个要求，使管控系统异常复杂，同时也存在基础区划严重的不适应性。面对600多页的zoning zone,和近70年来的各种补丁，LA决定对zoning进行一场伟大的修编。

PART 01

RE:CODE LA

RE:CODE LA是对洛杉矶市分区规则的全面修订，是洛杉矶迄今为止规模最大的规划举措之一。洛杉矶的传统区划于1946年首次采用，其总体结构至今未变，传统区划在各种规则叠加下，变得越来越厚重、复杂。

在70多年的发展中，城市的需求也发生了巨大变化，区域发展的不同诉求，历史地区的保护、住房危机、气候变化都要求区划从基本面上进行调整。洛杉矶决定在2013年开始启动对传统区划的修编。RE:CODE LA将创建一个洛杉矶新的分区准则，以实现城市中所有利益相关者对21世纪洛杉矶的需求。该项目于2013年夏天启动。

PART 02

现行区划类型评价

在20世纪初，美国的城市看上去与今天的城市截然不同。在城市化程度很高的地区，通常可以在同一街区找到房屋，商店和工厂，许多城市居民将时间花在人满为患，自然采光差的建筑中。

虽然混合用途意味着大多数城市都比今天更适合步行，但相同的距离对城市居民造成了健康和安全隐患。污染猖獗，街道变得危险，嘈杂的酒吧和工厂在深夜打扰了附近的公寓居民。在工业城市的外部，新郊区正在迅速发展，利用平和而安静作为经销要点，以将居民吸引到乡村地区。这些新社区背后的建筑师希望创建能够经受时间考验的社区，但他们担心如何保护这些区域，以避免重现市中心那种普遍存在的健康和安全问题。

这些规划人员，开发人员和建筑师最终创建的工具是区划控制（zoning code）。通过严格定义在不同区域可以建设和不能建设的功能，并为住宅，商业和工业区建立统一的开发标准，分区准则使这些新社区能够更和谐地在空间上分配土地用途，并将危险用途限制在远离居民区的位置。

今天，分区准则仍然是社区发展中的普遍做法。由于分区是一个本地进程，需要针对每个市政当局的独特需求，环境和愿望量身定制。因此多年来，尤其随着社区独立尝试解决这些问题，许多类型的区划控制已经被开发了出来。尽管有了很多的变形，但大多数区划控制仍可以分为以下一个或多个大类：欧几里得区划，性能/影响区域划分，激励区域划分，基于形态的区域划分和混合区域划分。

欧几里得区划（EUCLIDEAN ZONING）

图1: 欧几里得区划示意

在美国，最常见的土地利用监管形式称为欧几里得分区。实际上，欧几里得分区并不是以著名的希腊数学家的名字命名的，而是以俄亥俄州的欧几里得村命名的。1926年，那里的一家开发公司对本地分区准则的合宪性提出了著名的挑战。Euclid的准则在不同区域设置了高度和使用限制，而开发商则辩称，通过限制在未开发财产上可以建造和不能建造的建筑，该准则不公平地降低了其土地所有权的价值。

在一项具有里程碑意义的裁决中，美国最高法院以地方政府为胜诉，宣布分区准则以保护公众健康，安全和福利的名义有效地扩展了城市监管土地使用权的权利（Euclid村，俄亥俄诉Ambler Realty Co.，272 US 365[1926]）。由于欧几里得的法规将不同的土地用途隔离开来，一处是房屋，另一处是商店，工厂则在其他地方，因此，全国各地的社区开始采用欧几里得模式，认为这是满足健康，安全和福利条款的最有效方法。欧几里得模式很快成为标准的分区做法。

作为隔离“不兼容”用途的一部分，欧几里得准则将可能的土地用途分类为更广泛的类别，通常将其分类为农业，住宅，商业，工业，机构或开放空间。例如，“蜡烛制造”用途被识别为“工业”用途，因此仅允许在工业园区内使用。每个区域都有其自身的高度，后退，停车，景观美化和建筑物体积限制，这些限制随强度而变化。例如，低密度住宅区往往限制了两层楼房屋的高度，而高密度住宅区则可能允许高达20层或更高的公寓楼。

图2: UCLA所处westwood的景观（google map）

某些用途允许“按原样”使用，这意味着它们不需要城市工作人员的特别审查，而其他用途被指定为“有条件的”用途，需要公开听证会，其中需要创造特殊的条件来解决项目的独特影响。

尽管欧几里得区划使城市避免了因使用不当而造成的不必要的噪音，眩光和污染影响，但很多地区仍在寻找欧几里德区划的替代方案，认为那种出行必须依靠私家车的趋势并不应该提倡。21世纪美国人所期望的社区应该是混合功能的。

欧几里得区划其实就是最基础的功能分区，美国区划的功能分类更加的细致。较细致的分类也导致了某种分类中变化的容忍度较低。比如在R1的分类中，就禁止了对R1住宅再划分的可能性，但一些地区已经通过修正补丁在一些特定区域执行了诸如奶奶房以及细分住宅的规则。（奶奶房是在R1的住宅中，利用车库或庭院，建设小型住宅，增加住房区域的方式）

绩效/影响区划（PERFORMANCE / IMPACT ZONING）

图3: 绩效/影响区划示意

绩效和影响区划技术通常以欧几里得区划为基础，如果它们符合为该地区制定的一套固定标准，则可在现有地区实现更多不寻常的土地用途。不同的土地用途会产生不同的外部影响，从交通和噪音到眩光和废物产生。

在影响分区下，建立了绩效标准来管理这些影响并更好地促进兼容开发。例如，如果体育馆在晚上9点关闭，高度仅为一层，并且不会使交通量超过既定的可接受阈值，则可以在中等密度的居民区开放。

绩效分区是另一种技术方法，它使用各种尺寸比例来调节土地利用强度。例如，建筑面积比率或“ 容积率”，开放空间比率（开放空间与总场地面积的比率）和居住空间比率（也就是非车辆空间的比率，例如如草坪或园林绿化到总场地面积）。这些通常以控制阴影和开敞空间的质量或者停车场的大小和位置来解决特定区域的影响。

尽管绩效和影响区划提升了严格的土地用途分离，但这样做需要更多的时间和金钱投入。许多绩效标准需要复杂的测量技术，必须培训员工使用这些技术。此外，这些标准与最终开发的外观几乎没有直接关系。

例如，具有允许的1.0 FAR的站点可以包含覆盖该站点一半的2层建筑物，或占该站点四分之一的4层建筑物。由于这些原因，这种区划方法一般不作为独立的实践来实施，而是在某些特定地区中有选择地应用，或者与其他分区方法相结合。

这部分在我国的控规中就是控规的强制指标体系。

激励区划（INCENTIVE ZONING）

图4: 激励区划示意

像以前的技术一样，激励区划使用欧几里得区划作为基准。但是，为了在那些欧几里得地区内实现更大的多样性和灵活性，如果项目能够给当地社区带来某种形式的收益，那么奖励分区就可以使项目超过标准要求。

例如，以提供设施（如公园，广场，公共交通，公共艺术品或负担得起的住房）为交换，通常允许项目以比通常允许的更高的密度或更高的建筑高度来建造。在许多情况下，发展与社区改善之间的这种平衡行为是通过酌情决定的过程实现的，该过程试图使额外发展的强度与所提供收益的规模和质量相匹配。但这个过程可能需要大量的人员时间来确定。

基于形态区划（FORM-BASED ZONING）

图5: 基于形态的区划示意

基于形态的分区是对土地使用规划的一种较新的解释，它通过关注建筑物的规模，设计和布置来规范开发，特别注意建筑物与街道（或其他公共空间）的关系。实施基于形态的分区控制的社区倾向于认为，建筑物的外观和布置比建筑物内的实际用途更能强烈地定义社区的特征。由于它们专注于影响形式的功能，因此倾向于使用这些规则来促进步行性，便利运输的开发以及更紧凑的布局模式。

基于形态的控制涉及规定性的开发标准，其中可能包括最小和最大的退后，建筑物所需的比例、入口所在的比例位置以及隐藏现场停车的要求。因此，它们与传统的欧几里得分区标准有很大的不同。

例如，虽然基本区划可能会禁止建筑物距离街道15英尺以内，但是基于形态的准则可能会要求建筑物位于街道5英尺和8英尺内。基本区划通常具有最大高度限制，不过在公交车站附近运行的基于形态的控制，可能要求所有新建筑物的最小高度或强度级别，从而禁止该地区建造单户住宅，以促进更高强度房屋公寓的建造。与基本区划的另一个不同之处在于，基于形态的控制具有高度的可视性，与传统准则相比，它更多地依赖于3D成像和详细图纸。

然而，尽管这些分区创新创造了新的发展机会，但是基于形态的准则的高度规范性有时会限制其有效性。基于形态的控制通常会引入开发人员和公民管理员不熟悉的新概念或术语，从而引发批评和困惑。

另外，基于形态的控制理想与现有基础结构的现实之间常常不匹配。尽管存在这些挑战，并且基于形态的控制仍然是分区区划的一种重要方法，并且它们逐渐鼓励市政府重新审视传统准则，并实施新的策略来塑造社区发展。

这部分就比较像我们的城市设计导则。

洛杉矶区划框架建立——混合区划（HYBRID ZONING）

图6: 混合区划示意

大多数现代分区区划都包含上面介绍的各种方法的元素。他们通常采用传统的欧几里得区划区（尤其是在单户住宅区），同时将绩效区划标准应用于更加发达的社区。他们还倾向于引入激励分区，以减少停车位并创造负担得起的住房，同时在人口稠密的市区实施基于形态的法规。这种结合各种哲学的现代实践通常被称为混合分区（Hybrid zoning），这种方法可以识别每种实践的最佳要素并将其整合为一个新的整体。

模块化（或“复合”）分区是混合分区的一种特定类型。它包含开发的三个基本要素（使用，形式和方向），并将它们混合并匹配以创建各种各样的分区区域。 “用途”（use）部分确定分区区域内允许的土地用途类型（住宅，商业，工业等），而“形态”元素则描述高度限制，入口通道类型，立面设计标准等。最后，“引导”（orientantion）组件定义了场地的布置方式，以及与人行道相关的建筑物放置位置，提供美化环境和开放空间以及预期行人进入场地的标准。这些组件的任何组合都会创建一个分区区域，这意味着可以根据每个社区的独特需求对分区进行更加严格的定制。

图6：新版区划对原有各层的合并（zoning code evaluation report）

新的区划大体会遵循功能划定、绩效影响、形态管理这三个部分，和我国控规并没有太大区别。但通过新版控规的愿景和目的来看，新版区划会在这三部分集中解决新形势下发展的变化。将70年来发展的各类修正补丁以及未来发展需求融合进入新版区划中去。目前我们并没有看到整个洛杉矶市区划修编的结果，这是一个漫长而反复的过程。在一步步中，一些重要的区域或者新开发的区域会为新版区域建立实践和反馈，让新版控规在成长和修正中逐渐前进。

PART 03

时间表

2013年6月21日 Re:code LA 项目启动

2013年7月到11月举办系列听证会 2013-7月到11月

2013年12月成立区划意见委员会

2014年12月完成区划评估报告

2016年10月在网上发布WebCode Toolkit开源系统*

2017年3月R1区划变更实施

进行中--区划行政流程规划

进行中—区划框架以及DT区划选项

进行中--Boyle Heights区划选项

进行中--新版区划完成

文章来源丨中国青年规划师联盟

作者信息丨何凌华

编辑排版丨中规建业城市规划设计院 信息中心