个税与国家治理

自2018年10月1日至今，新个人所得税法已经实施一年有余。新个人所得税制度由分类征税向综合与分类相结合征税的重大变革，有利于优化税制结构，构建现代个人所得税制度体系，对于国家治理体系的完善和国家治理能力的提升同样意义深远。具体来讲，新个人所得税制度将在国家治理中的财力支柱、收入分配、稳定调节和制度保障等方面，发挥重要作用。国家治理的财力支柱在现代国家治理下，税收的基本功能是提供公共品，满足人民群众日益增长的公共服务需要。随着社会经济的不断发展，政府提供公共品范围的不断扩大，也要求政府财政收入（尤其是税收收入）的规模不断增加。在税收收入占GDP的比重上，发达国家普遍高于发展中国家，而福利经济国家则更高。在税收收入的增长中，个人所得税的增长发挥着重要作用。根据OECD《税收收入统计报告》，2017年OECD国家税收收入（不含社会保障税）占GDP比重平均为25.24%，其中，个人所得税占税收收入（不含社会保障税）的平均比重为32.22%。2018年，我国税收收入（不含社会保障收入）占GDP的比重为17.4%，其中，个人所得税占税收收入（不含社会保障收入）的比重为8.8%。无论是税收收入占GDP的比重，还是个人所得税占税收收入的比重，我国都远低于OECD国家平均水平。 个人所得税占比偏低，既反映出个人所得税财力支柱的功能没有得到很好的发挥，同时也说明个人所得税的发展潜力巨大。综合与分类征收相结合的个人所得税改革，从短期来看会因提高起征点和实施专项扣除等因素，降低中低收入者的税负水平而影响税收收入增长。但与此同时，增加了高收入者的边际税收负担，尤其是提高了拥有工资、稿酬、特许权使用费或劳务报酬等多类所得的高收入个人税负。随着税收信息化系统在个人所得税征管上的运用，个税流失现象将会大幅减少，从长期看，随着个人所得税增长，个税占税收收入的比重仍会逐步上升。个人所得税作为我国最具发展潜力的税种之一，将逐渐成为国家治理的重要财力支柱。国家治理的收入分配工具在市场经济条件下，按要素贡献分配是收入分配的通行规则。改革开放以来，坚持要素贡献分配是要素资源合理配置、经济保持较高速度增长和居民收入水平大幅提高的重要前提。但按要素贡献分配也会因个体之间要素禀赋的差异，带来收入差距的不断扩大，使得收入分配呈现两极分化。收入分配和财富配置的不平衡矛盾日趋突出，已成为人民日益增长的美好生活需要的重要制约因素之一。国家治理下的个人所得税理应以社会公平为导向，以保障和改善民生为重点，更好地发挥收入分配作用。个人所得税在国家治理中的收入分配作用，主要是通过实施累进所得税制，缩小高收入者和低收入者之间市场收入的差距实现的。相对于成熟的市场经济国家，我国个人所得税在促进居民收入公平、分配公正方面的功能还较弱。为了更好地发挥个人所得税在国家治理中的收入分配作用，须从两方面着手：一是优化税制结构。提高以个人所得税为主的直接税比重，降低间接税比重，从而提高整体税制的累进性。二是合理税收制度。我国个人所得税改革由分类改为综合与分类相结合，在提高基本减除费用标准的基础上，不仅调整了税率结构、扩大低档税率的级距，还增加了对赡养老人、住房租金、大病医疗和子女教育等居民基本消费支出的专项附加扣除，使个人所得税制度更趋合理，也契合了合理优化税制的内在要求，有利于更好地发挥个税在国家治理中的收入分配调节功能，逐步建立起更为公平和公正的税收制度体系。国家治理的稳定调节器全面深化国家治理改革，核心还在于处理好政府与市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在市场经济条件下，市场机制既有自动调节经济平衡、保持经济稳定的优点，也存在无法有效纠正经济失衡的缺点。为此，需要政府运用财政、税收、货币和就业等政策手段，来实现价格稳定、充分就业、经济增长和国际收支平衡的宏观政策目标。相对于其他手段，个人所得税在宏观经济稳定调节方面具有其独特的制度优势。由分类向综合与分类相结合的个人所得税制改革，同样有利于更好发挥个人所得税在宏观经济稳定方面的调节作用，主要有以下两点。第一，有助于发挥个人所得税的自动稳定作用。我国个人所得税是累进税制，这也意味着在经济过热出现膨胀时，随个人收入增加，适用个税的税率会提高，有效抑制了可支配收入的过快增长。而在经济萎缩出现衰退时，随个人收入减少，适用个税的税率也会下降，有效减缓了可支配收入的过快下降。个人所得税由分类向综合与分类相结合的改革，完善了个人所得税的累进税制，有利于提升个税对经济的自动稳定作用。第二，有助于发挥个人所得税的相机抉择作用。个人所得税的相机抉择机制是政府为弥补市场自发调节的不足，根据经济形势的变化，运用个人所得税政策有意识地影响经济活动，以消除经济中的不稳定因素。在经济衰退时，政府会选择实施扩张性个人所得税政策，通过降低税率、增加扣除、减少纳税等方式，增加个人可支配收入，从而增加社会总需求；而在经济膨胀时，政府会选择实施紧缩性个人所得税政策，通过提高税率、减少扣除、增加纳税等方式，减少个人可支配收入，从而减少社会总需求。个人所得税制度的改革，也为个人所得税通过相机抉择以发挥稳定经济的调节作用提供了制度基础。国家治理的制度保障现代国家治理相对于传统国家管理主要有三个方面重要转变：一是由国家单一管理转向社会共同治理，二是由行政管理转向依法治理，三是由传统经验管理转向现代科学治理。个人所得税改革为我国从传统国家管理转向现代国家治理提供了重要制度保障。首先，共同治理。实现国家治理体系和治理能力现代化，要求税收由国家管理向国家治理转变，由以税务部门为主体的政府单中心管理，向政府、纳税人和社会力量相互作用的多中心治理方式转变。个人所得税的综合与分类改革，尤其是专项扣除的增加，要求税务部门获取来自银行等金融机构、教育机构、医疗卫生机构、社保和住房保障等部门的信息，共同参与个人所得税的汇算清缴。通过构建政府领导、税务主管、部门配合、司法保障、社会参与的综合共治税收体系，有效巩固了税收治理的基础。其次，依法治理。税收法定是税法的基本原则，其实质在于保障公民税收权益。个人所得税事关每位公民的切身利益，其改革历来是社会各界关注的焦点。为此，我国个人所得税依据公开立法、民主立法、科学立法、规范立法的原则和程序，不断完善税收立法与改革中的公众参与机制，拓展公众参与的途径和方式。在新个税实施方案正式推出前向社会各界广泛征求意见，并积极吸纳其中的合理建议，使得新个人所得税制更适应经济发展，符合征收管理的实际情况。最后，科学治理。随着个人所得税由分类向综合与分类相结合的改革，我国同时加快了现代税收治理体系的建设。比如，加快推进“金税三期”工程，积极利用大数据、人工智能、区块链等各种先进信息技术，以解决个人所得税的征管问题；同时，发挥个人所得税征收管理过程中形成的大数据优势，加强数据增值应用，以服务经济社会管理和宏观决策，增强国家治理能力。 （作者系上海财经大学公共经济与管理学院教授）