药品信息化追溯来了，药企虚开或更易曝光

编者按：加强药品安全监管一直是国务院、国家食品药品监督管理局的重点工作。自2008年国家食品药品监督管理局决定建立全国统一的药品电子监督管理网络以来，通过电子数据、网络化实现药品来源可追溯，成为当下与未来药品监管的必然趋势。新修订的《药品管理法》将于2019年12月1日实施，修法过程中暂停执行的药品电子监管即将重启。那么药品电子监管在税收征管领域，是否能够发挥打击虚开的作用？本文将与读者一道分析。

一、药品监管码、药品电子监管网的推行与作用

根据《药品电子监管工作指导意见》（现行有效，但被国家食品药品监督管理总局公告2016年第40号暂停执行），纳入电子监管的药品均在包装上加印（贴）统一标识的药品电子监管码；所有药品生产企业（含进口药品制药厂商）、药品经营企业均在省级药监局领导下将企业信息、药品信息、往来单位信息等上传“中国药品电子监管网”。

对于经营企业，在药品入出库（包括：采购、销售、退货、抽检、销毁等）时，扫描包装上的药品电子监管码，并上传药品电子监管码流向数据，在药品入出库的当日或次日完成核注核销，保证在线库存与实际库存一致。

易言之，药品经销企业除依据《药品经营管理规范》建立企业进销存电子数据系统外，仍须以扫码的方式将进销存数据上传中国药品电子监管网，以实现药品的来源可追溯。

根据国家食品药品监督管理总局公告2015年第1号的要求，2015年12月31日前，境内药品制剂生产企业、进口药品制药厂商、所有药品批发、零售企业须全部纳入中国药品电子监管网；2016年1月1日后生产的药品制剂做到全部赋码。

但是，在执行过程中政策受到一定抵触，部分药企认为入网监管加重了消费者、药品生产企业、药品经营企业负担，增加企业成本费用，同时国家食品药品监督管理总局将中国药品电子监管网赋码工作交由阿里健康信息技术有限公司运营，违背《招标投标法》、《行政许可法》相关规定。其中引起广泛关注的是湖南养天和集团诉国家食品药品监督管理总局强制推行电子监管码的行政行为违法一案，尽管法院以不属于行政诉讼范围而不予立案，但反映了行业诉求，间接导致国家食品药品监督管理总局公告2016年第40号将药品监管码、药品电子监管网的推行暂停执行。

而随着今年《药品管理法》的修订，建设信息化药品追溯体系被重新提上议程。前不久，11月20日国务院常务会议上提出“明年底前率先实现疫苗和国家集中采购使用药品‘一物一码’，并可由公众自主查验”。再反观国家药监局《关于药品信息化追溯体系建设的指导意见》（国药监药管〔2018〕35号），已经改变了措辞，没有恢复药品监管码、药品电子监管网的执行，而是“鼓励信息技术企业作为第三方技术机构，为药品上市许可持有人、生产企业、经营企业、使用单位提供药品追溯信息技术服务。”

二、药品追溯信息使票货分离型虚开风险集中曝光

无论是2007年至2016年药品监管码、药品电子监管网的推行，还是近年信息化药品追溯体系的重建，加之两票制的实施，当下药品交易“生产厂家——经销商——终端医疗机构/药房”的“两部曲”使交易信息更加公开透明。

但在药品监管码、药品电子监管网推行之初，由于部分企业的抵制，导致部分药品没有赋码，赋码的药品亦没有完全上传交易资料。再加上“两票制”尚未执行，医药行业存在“票货分离型”虚开增值税专用发票的情况。即经销商以较低的价格将药品销售给不需要增值税专用发票的诊所、药店，而通过收取开票费的方式将上述富余的增值税专用发票卖给有增值税进项抵扣需求的单位。此类货分离型虚开一直是税务机关打击重点，构成犯罪的，将移送公安，追究虚开增值税专用发票罪，刑事责任风险严峻。

而在当下信息化药品追溯体系重塑的背景下，两票制中仅存的两道交易势必被通过数据记录，且暴露在公众视野下。通过对比发票清单、随货同行单与药品追溯数据，可以明显发现票货分离型虚开中，受票方发票清单、随货同行单中显示的药品，在追溯数据中显示实际流向了中小型药店。

尽管信息化药品追溯体系尚未与税务机关实现数据共享，但是政务信息资源共享是未来可以预见的结果，且国务院在2016年即颁布《政务信息资源共享管理暂行办法》，加快推动政务信息系统互联和公共数据共享。因此，华税可以预测，信息化药品追溯体系的建立，将使票货分离型虚开增值税专用发票的法律风险更易曝光，药企在经营过程中务必谨慎。

三、药品追溯信息与销售真实性辩证观

在裁判文书网公开的案例中，华税发现有公诉机关以药企销售的药品经查药品监管码无对应购销追溯记录，而指控药企存在票货分离型的虚开犯罪行为。华税认为，仅凭药品监管码无对应购销追溯记录无法证实开、受票企业之间无真实货物交易。实际上，药监局试推行的药品电子监管网中的交易记录与是否存在真实货物交易并没有对应关系。

首先，在全国范围内实现信息化药品追溯之前，药品电子监管网中的交易记录不足以真实反映药品经营企业的购销状况。正如前述，药品电子监管网的实施受到医药行业部分企业的抵触，现实中就有部分药品没有根据规定赋码，也存在赋码药品的购销没有根据规定上传电子监管网。同时，药品监管码、药品电子监管网的推行是一个循序渐进的过程，且在政策规定全国范围内执行的期限之前，国家食品药品监督管理总局公告2016年第40号对其决定暂停执行。可见药品电子监管网中的交易记录没有强制效力，也是不完整的。

其次，信息化药品追溯体系建成后，其记录的药品交易记录仍然无法作为否认真实交易的唯一客观证据。原因在于，药品经营企业可能处于管理疏忽而未在信息化药品追溯体系中上传交易数据，此举将受到药监局的行政处罚，但不能作为无货的证明。而且，由第三方技术机构为生产企业、经营企业、使用单位提供的药品追溯信息技术服务，其客观性、真实性欠缺，不排除人为修改数据的可能。

小结：华税认为，应当辩证看待品追溯信息与销售真实性的关系。正如前述，药品追溯信息可以作为发掘虚开违法、犯罪行为线索的工具，但是无论是税务机关还是公安机关认定虚开，仍需要回归货物真实性本质，从上游销售企业、下游购买企业以及运输过程来寻找是否存在真实货物交易的证据，同时关注大宗药品贸易下指示交付的货权转移模式，不能以无出入库记录而否定真实货物交易。