政府部门间信息共享存在的问题与对策研究——基于A市的调研分析

摘要：加快推进政务信息系统整合共享，破解“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”等问题，实现最大程度的利企便民，是建设服务型政府和推进政府治理现代化的现实需要。面对政府部门间“不愿共享”“不懂共享”“不能共享”“不敢共享”等现实问题，一是要强化约束激励，营造信息共享的组织文化；二是要加强顶层设计，完善信息共享平台建设；三是规范标准体系，明确信息共享的责任义务；四是提升创新能力，筑牢信息共享防火墙。

在科学管理的视野中，行政分工在20世纪三四十年代成为政府行政不可或缺的重要维度，多数学者都将分工和专业化作为实现政府管理现代化的一个重要指标。然而分工在带来高效的同时，却引发了政府部门间关系的“碎片化”问题，为解决这一问题，在注重合理权责分工的同时，实现更为有效的整体性运作，成为现代政府所追求的目标。1982年以来，中国先后进行了8次行政体制改革，在2018年的党和国家机构改革方案中，以大部门体制思路优化政府内部的组织结构，推进行政架构的系统性、整体性、协同性，凸显了协调各部门关系、构建整体性政府的重要性。整体性政府的运作主要基于两方面：一是政府部门间的沟通和交流更为顺畅，二是行政决策执行时的合作更为有效，而贯穿二者始终的，便是部门间的信息资源共享。随着“放管服”的深入推进，重新审视信息共享的价值，解决“信息孤岛”问题，成为新时期研究政府内部组织结构及其运行机制的重要视角。

一、推进政府部门间信息共享的现实意义

（一）降低行政成本、提高行政效率的需要

受国际信息技术发展的影响，从2002年8月国家信息化领导小组正式下发《关于我国电子政务建设的指导意见（即“17号文件”）》开始，全国掀起了电子政务建设的热潮，并涌现出了“南海经验”、北京“首信模式”、“中国上海”门户网站以及“金关”“金税”“红盾315”等一批电子政务建设与应用的典型。在强调“应用主导”的电子政务建设阶段，政府部门增强了信息获取、事务办理的便捷性，行政效率也大大提升。

然而由于缺乏对信息系统的整体规划和统一铺排，随着业务量的增长，各政府层级、各部门雨后春笋般诞生的信息系统如同一个个高耸的“烟囱”，独自封闭和孤立，这一方面导致数据格式不统一、重复存在、相互“打架”现象普遍存在；另一方面致使同一业务需求的信息经常由多个部门重复采集，极大地浪费了行政资源。在政务服务方面，办事群众一次次地重复提交材料，对行政机关的运行低效怨声载道。行政审批制度改革是推进政府部门间信息共享的重要突破口。各部门通过对政务服务事项标准的梳理，对久存不用的“僵尸”系统进行全面清理，不仅重塑了政务流程，促进了信息整合，也能够最大程度地发挥保留下来的业务系统的功能，进而降低行政成本，提高行政效率。

（二）破解“碎片化”问题，推进跨部门合作的需要

随着行政体制改革的深化，改革的重点也层层深入。从最初的“精简政府机构”，到“推动政府职能转变”，再到政府部门间关系的调整，“碎片化”所带来的“职能交叉与政出多门现象严重也制约着政府公共服务水平的提升，使政府难以有效回应社会的公共服务诉求”。例如，各部门在对利益资源争夺的过程中出现的趋利避害的思维所导致的多头管理和职责缺位现象；权责壁垒所带来的部门间协调“交易费用”和沟通难度的增加；等等。虽然各级政府都在信息系统建设方面投入了大量资金，但由于管理机制与运行机制尚未梳理清楚，共享标准尚未统一，信息系统缺乏整合，割裂了信息的纵向交流与横向流动。这些不仅阻碍了政府职能的有效履行，更使行政审批制度改革陷入困境，长远来看，也裂化了对“整体性政府”的价值认同。

习近平总书记曾深刻指出：“网络的本质在于互联；信息的价值在于互通”。信息共享是实现跨部门协同与合作治理的关键。在“互联网+”时代，政府要以“社会公众的需求为出发点，使不同层级政府和同一层级的不同政府部门之间形成‘整体性’运作，协同为社会公众提供公共产品和公共服务，并力求产品和服务的精准化和优质化”。借助互联网开放、共享、连接一切、跨界融合等特征，通过网络流程再造和跨部门协同，能够解决政府组织功能的“碎片化”所带来的治理低效问题。从这一层面来看，政府部门间信息共享对于打破“条”“块”分割带来的政出多门、职能交叉，推动政府流程再造和跨部门合作具有较强的现实意义。

（三）推进科学决策，深挖信息价值的需要

如何从数据海洋中筛选出有效的信息资源，成为大数据时代关注的焦点。与注重精准的小数据分析相比，大数据将人们从注重事物间的因果关系变为注重事物间的关联关系，这对信息资源价值的挖掘意义重大。整理海量资源的前提是增强数据样本的丰富性，使原本看似独立的、分割的、毫无联系的数据集合起来，进行科学分析，使之变成有效的信息资源，进而为政府的公共决策提供重要参考。

然而，当前的现状是，有效的信息共享机制尚未建立，诸多基础性数据仍只在各政府部门内部和数据库间使用，形成了大量“信息孤岛”，信息技术建设资金的大量投入并没有发挥出应有的效果。尤其是近年来一些突发事件的发生，考验着政府快速响应、科学判断、迅速决策的能力，政府部门间如能实现信息资源的有效共享，在进行公共决策时能够进行更为科学的研判。在数字经济、共享经济蓬勃发展的背景下，作为掌握海量数据的部门，政府要向公众、企业、团体等提供更快捷的公共服务，必须对散落在不同部门的信息进行盘活与赋能，而这首先有赖于跨部门信息资源共享的真正实现。

二、政府部门间信息共享实践中存在的问题：以A市为例

政务信息系统整合是推进政府部门间信息共享的基础，在此方面，多地政府都较为积极。2017年5月，国务院办公厅发布《政务信息系统整合共享实施方案》以来，陕西、江苏、福州、湖北、安徽、贵州、重庆、广东等至少18个省、市陆续出台了政务信息系统整合共享实施方案或行动方案。A市的政务信息化在全国来讲都发展较早，曾被确定为国家电子政务试点示范工程试点城市。近年来，A市在数据统筹应用、智慧城市建设、政务服务改革以及网格化治理方面，都积累了有益经验。然而在实践领域，A市在政府部门间信息共享中，也面临一些问题。

（一）不愿共享：共享理念不足

无论是市一级还是区一级的职能部门，共享理念不足是影响政府信息共享的最为突出的问题。在调研收集到的36份部门材料中，出现的高频词汇为“各自为政、部门壁垒、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”。

首先是缺乏对政府部门间信息共享的共识。虽然对数字政府建设已经有了关注与重视，但在数据统筹与具体应用方面，基于行政协同方面的数据交换需要，多数部门仍习惯于通过会议、电话、文件公函、电子邮件等传统方式进行信息沟通。有些部门认为信息共享只是上级政府的阶段性政策，在抓落实方面持有阶段性思维，缺乏长远统筹规划，数据交换的实际推进措施少，尚未实现从被动应对向主动应用转变。政府信息共享不仅能降低行政成本，提高行政效能，更重要的意义是以此为引领，衍生更多的数据产品，推动传统产业转型升级、产业创新以及数字经济的发展。然而多数部门尚未认识到这一点，认为政府信息共享的益处仅仅是重塑政府业务流程，殊不知更重要的意义在于激活并联动各部门“封闭沉睡”的数据，进行关联分析后使之变为有价值的信息，以此构建“政、产、学、民”多元化共商共建共治的现代化治理体系。理念认识上的不足从根本上阻碍了A市政府信息共享工作的推进。

其次是各单位数据共享交换主动性不强。各层级的政府部门对信息共享的职责和义务不够明确，共享数据的范围、边界、清单不够清晰，再加上缺乏信息资源共享的政策标准，很多部门担心共享了数据，就等于暴露了部门实际工作情况。本位主义思想和部门利益思维导致绝大多数部门都全局观念淡薄，只愿意共享其他部门的数据而不愿意提供本单位数据成为普遍现象，由此造成“单位内部共享难、跨部门共享更难”。

（二）不懂共享：标准体系不一

首先是系统建设各自为政。在信息化建设的早期，A市各部门基于各自的业务需要开发了多种不同的应用系统，信息系统呈现了多标准、多系统、多管理的发展局面，这在信息化建设初期是符合发展实际的，但低水平重复建设、系统技术路线和数据格式多样、系统协调性差，使得各部门之间无法有效进行数据对接，信息系统的整体规模效益发挥也受到影响。系统的重复建设还导致出现了很多常年搁置的“僵尸”系统，不仅造成了资源的浪费，也不利于数据标准体系的构建。

其次是数据之间相互“打架”。因为缺乏统一的数据资源整合标准，各级政府、各部门间的系统框架、标准都不相一致，数据存储的格式和结构也不统一，这给数据整合带来很大困难。调研发现，针对同一指标，A市某区的牵头单位和协作单位都进行了采集和存储，但数据格式各异，各部门在工作压力繁重的情况下还要进行数据清洗和比对的工作，不仅影响了各部门进行动态数据更新的积极性，基础数据库的数据质量也难以保证。

三是数据难以有效对接。2016年以来，A市安监局尝试与其他部门开展业务系统数据对接工作。但由于数据标准不统一，部署环境网络不连通，技术层面沟通不畅等问题，对接工作需要一个月以上。为了节约开发实践，很多情况下数据对接工作都要采取折中的方法，通过excel表离线导入数据，此方法虽然可以解决数据互通问题，但却无法保证数据的时效性和准确性。虽然A市经信局编制完成了《A市政务信息资源共享目录》并开发了数据交换平台，供市直有关部门上传本部门业务数据报表，同时可申请下载其他部门数据报表。但实际情况却是，该平台上的业务数据及部门业务系统各自封闭，大多数通过人工定期数据更新，无法实现直接的系统应用层面的数据直接互通，这直接影响了信息共享的效率。

（三）不能共享：系统难以自控

一是系统新旧程度参差不齐难以对接。当前，信息化发展速度日新月异，七、八年前的信息系统已显老旧，虽然有些区近两年才新建了类似系统，但反而在菜单类别、共享接口方面设置得更为完善。信息化发展水平的不平衡导致信息平台建设进展缓慢的区或部门向市级进行信息报送时的数据质量也存在差异。在后续投入上，各区、各部门的资金状况也参差不齐，同一业务类别的信息系统，有的区一直得不到升级改造，有的区是近两年新建，这也成为推动信息共享的现实障碍之一。

二是纵向的数据回流机制不通畅。在国家大数据战略中，有非常重要的一点是要明确数据的主权归属，谁是数据的采集者、拥有者和使用者，如何使用。而现实情况是，上下级的政府部门从采集、流动到共享，往往是单线的，即下级政府负有采集流转义务，却难拥有共享权利。这点在海关、公安、国家调查统计队等垂直管理的政府部门尤为明显。A市作为普通的地方政府，也同样面临这一问题。

三是上级部门系统难以满足基层应用。例如，某区通过使用省级综治信息系统和网格员APP时发现，手机在数据录入、上传或其他操作过程中的延时、断网、数据丢失和卡机闪退现象较为普遍，且系统缺乏综合类的基础数据支撑，搜索、查询、统计功能不够完善，这直接影响了基层收集基础数据资源的积极性，进而影响共享效果。

（四）不敢共享：信息安全保障

一是存在信息安全顾虑。政府信息存在特殊性，事关国家安全和社会稳定，如果安全综合保障能力低下，势必会影响各部门信息共享的积极性。虽然国家出台的《政务信息资源共享管理暂行办法》对政务信息资源共享类型及目录编制提出了要求，但国家《保密法》又对政府数据信息的使用有着严格限制和处罚规定。面对信息共享与数据保密的双重要求，在缺乏具体的共享标准前提下，“数据安全与保密比共享更重要”的想法在政府部门中普遍存在。

二是信息系统统一管理不足。当前，A市市直单位的政务信息信息统一托管到市里的电子政务云。电子政务云主要为各部门的政务信息系统提供关键信息基础设施和一些基本的安全防护，对于如何加强政务信息系统安全，还是需要各部门自行制定安全策略和技术应用防护。为了保护政务信息系统安全，各单位纷纷制定安全措施，各自监控，各自防护，这样的做法不仅分散了全市政务信息安全综合保障的力量，也造成了管理上的不便。

三是信息共享统筹机构人员配备不足。为加快数字政府建设，A市先行探索，于近年来成立了数据统筹机构、社会综治网格化以及市一级的数据管理机构，虽然取得了很多成效，但自成立以来，却面临着编制人员不足、多是临聘人员的困境。信息化技术人才紧缺导致信息化水平参差不齐，也阻碍了政府信息共享工作的推进。

三、构建政府部门间信息共享机制的对策

（一）强化约束激励，营造信息共享的组织文化

推动政府信息共享，实质就是要在跨部门共享合作环境或在跨部门合作关系发展过程中，善于调动与配置各种已有的或者潜在的客观要素资源，并使其发挥积极作用。关键在于外部环境的优化和内部机制的完善。其中，外部环境优化主要是指以信任营造信息共享的组织文化；内部机制的改进主要包括激励机制与约束机制的完善。

1. 关注公共价值，培育共享文化。

政府信息共享应该以为社会和公众提供更好的、一体化、随需而变的公共服务为前提，因此，首先要培育跨部门共享合作的行政文化，如此“才有可能破除等级制政府中盛行的部门横向或纵向壁垒，使机构与个人选择更具创新性的、基于互联网的跨部门沟通、合作与知识共享的方式，让各机构与个人之间能够分享信息、协同作战”；才能真正实现更广泛的基础信息资源跨部门共享。一是强化各职能部门的“一把手”对信息共享重要性的认识，增进各职能部门“一把手”之间的干部交流，在调任前以会议或培训的形式增强其对整体政府理念、推动跨部门合作的认识；二是加大对担负执行任务的中层管理队伍和自我管理的一线员工团队的培训与交流，在干部队伍中营造信任氛围，增进彼此业务工作的理解和认同，建立起跨部门协作关系和协调网络；三是调动基层、一线员工构建高效的跨部门运作体系，通过有效的团队建设，激励一线干部主动利用其他成员的专业知识、组织资源，推动信息共享工作的落实。

2. 健全考核机制，增强共享动力。

可根据部门业务开展情况，结合每个部门的基础信息资源状况，“将信息资源共享纳入业务部门的职责范围和领导干部的绩效考核体系”。制定《A市政府信息资源共享管理规定与实施细则》，并赋予党委部门对各部门督促落实。“要明确信息工作责任，将收集、报送、利用信息的目标、任务、责任进行分解”，制定具体的考核办法。“加大对信息应用的考核奖惩力度，对信息迟报、漏报、误报的要严格按规定进行处罚，对利用信息取得突出成绩的要进行表彰奖励，并将考核结果与年底评优、晋职晋升等工作挂钩，充分调动工作人员收集、报送、应用信息的积极性和主动性。”

（二）加强顶层设计，完善信息共享平台建设

1. 强化市级统筹，完善制度架构。

信息化建设是“一把手工程”。要想解决政务系统碎片化和标准不一问题，必须强化市级层面的统筹与协调：组织层面上，成立由市级主要领导任组长、副组长的网络安全和信息化领导小组，保证政策执行效果；制度层面上，建立运维规则，统筹平台整合。“应制定合理的政务信息资源分类分级目录，详细标注数据平台中的各项数据来源，对接收数据进行严格的审核，并通过界定数据有效期和更新周期，对政府信息资源进行及时更新和废止。”其次要建立市一级的电子政务云平台，“对存量非涉密信息系统，逐步实现向政务云平台的迁移，从而进行统一规划、实行统一标准、建立统一平台，促进政府信息系统的全过程规划与管理。”对于公共设施所采集的视频、图像等数据资源，在平台前端就进行数据分流，这样，既避免了各部门涉密信息的外流，也实现了数据资源的充分利用和有效共享。

2. 制订备案制度，避免重复建设。

阻碍政府信息共享的主要原因是政务信息化项目建设来源的多口径现象普遍存在。因此，无论是专门的信息化建设项目立项，还是嵌入在其他非信息化项目中的信息化系统，都需要纳入A市市级层面进行统一管理。各级部门在申请信息化运维或立项经费时，应及时向上级政府信息化主管部门进行备案，对信息化项目进行唯一赋码，让每个信息系统都依码管理，杜绝分散无序的多头建设。

（三）规范标准体系，明确信息共享的责任义务

1. 梳理部门清单，落实共享职责。

政府部门间的数据共享，“不是一项单纯的信息化建设与技术管理工作，而是打通“放管服”改革“经脉”，推进责任政府、高效政府建设与治理现代化的内在要求。其一，每个权力事项、行政许可事项、公共服务事项在各个运行环节中依赖哪些数据、共享哪些数据、最后会产生哪些数据，都需要有明确的数据清单，这些数据由谁来提供，存在于哪些政务部门或者哪些信息系统，是否权威，有效性如何，也需要一一明确。其二，将公共数据服务纳入各级政务部门的‘三定’内容，从人员编制、机构设置、职能职责和经费保障上加以明确，并作为一项基本公共服务逐步面向社会提供。”

2. 研发数据产品，使共享可持续。

政府信息共享的目的，除了增强跨部门合作，提高政府效率，更重要的意义在于辅助政府决策，推动产业创新。在明确政府信息共享的责任与义务时，要使双方感受到风险共担的同时也是利益共享的，而利益共享必须依赖于能够促进数据产品的研发。A市的优势产业是制造业，在数字经济时代，制造业创新要与工业互联网深度融合，相关政府部门要加强信息合作，发挥各自优势，主动引导工业互联网平台服务商与研发企业合作，通过工业互联网平台收集到的工艺数据、工况数据、生产数据等信息，为企业新装备研发提供数据支撑。政府要盘活拥有的海量数据资源，积极研发数据产品，支持建设产业大数据平台，汇聚产业创新数据资源，快速提升产业创新能力。唯此，才能使政府部门的信息转化为切实的经济效益，使共享变得可持续。

（四）提升创新能力，筑牢信息安全防火墙

1. 健全安全制度，规范共享规则。

完善的信息安全制度是保障信息共享安全的基石。政府各部门进行信息共享时，一方面需要制定一套严格的信息安全管理制度，包括信息共享运营维护管理制度、信息存储管理制度、定期检查和监督制度以及信息安全等级保护制度，另一方面通过政府信息共享安全协调小组，理清信息共享整个数据的获取与流通过程，建立标准的信息共享指标体系，包括密级程度、隐私区分度，身份认证标准等制度，保证整个信息共享过程的标准统一性。

2. 加强技术攻关，提升创新能力。

一是加强政务信息系统共享防火墙的关键技术攻关，在签署保密协议的前提下探索政企合作，利用信息技术企业的技术优势，创新数据对接体系结构模型，重构数据对接中间件结构，快速生成政务信息系统的数据接口；二是培养人才队伍，夯实共享根基。当前A市信息技术人才大多没有编制、待遇不高，极易造成人员流失，由此引发技术依赖、信息安全、响应速度、经费落实等问题，制约着政府信息共享应用的发展。为此，要建立待遇与考核挂钩机制，完善正确用人导向政策，建立信息化人才的动态评估机制，完善考评指标体系，创新信息化人才考核方法和手段，对信息化人才水平进行定期评定，构建能者多劳、劳者多得的激励导向机制。还要建立培训与学习机制，充分发挥A市职业院校的教育功能，将信息技术人员按年龄、级别以及信息技能水平划分层次，制定不同的培养方案，结合相关信息素养进修培训，全面提升信息技术人员的专业素养。

参考文献：略

作者：中共佛山市委党校 周颖

来源：《南方论刊》2019年第08期

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