央行为什么要构建“三档两优”准备金率？

来源：中国金融杂志 作者：孙国峰

为深化金融供给侧结构性改革，增强中央银行货币政策调控能力，有效引导金融机构加大对实体经济支持力度，缓解小微和民营企业融资难融资贵问题，人民银行于2019年5月6日宣布构建“三档两优”准备金率新框架，即金融机构存款准备金率分为高、中、低三个基准档，并在此基础上实行两项优惠政策。

“三档两优”新框架既是总量政策的优化，也是结构性政策的创新，为金融调控提供了中国智慧，体现了中国特色社会主义金融道路自信。

“三档两优”新框架全面实施后，将对金融机构服务定位产生深远影响，有利于完善我国金融供给结构，也有利于宏观调控和防范风险。（更多原文点击《央行孙国峰：构建“三档两优”准备金率新框架》阅读）

对此，「看懂经济」邀请几名看懂经济评论作家对此文进行了深度解读。（评论内容精选自看懂App的解读）

央行提出“三档两优”，如果再结合上周国务院政策例行吹风会上，央行提出：中国当前准备金率相对于无论是发展中国家还是发达国家都是中等甚至偏低水平，可以判断当前流动性总量水平，在央行角度已经是合意的，体现在今年以来，银行间市场的狭义流动性在绝大多数时间是宽松的。因此，短期内可能不太会出降准等漫灌式的放水。但问题在于非银机构和企业所面对的广义流动性层面，始终趋紧。因此，央行的“三档两优”主要希望通过对流动性结构上的调整，改善企业尤其是三农和小微层面的流动性。然而，央行所能直接影响的流动性，无论在总量上还是结构上，都只能是基础货币层面的狭义流动性，而企业所面对的M2层面的广义流动性，央行只能是间接影响。因此近年来，无论央行如何降准降息，M2增速却仍在逐年下降，企业面临的流动性也越来越近。原因在于从狭义流动性向广义流动性的扩张，受制于4个掣肘，而央行一再放松的只是其中一个掣肘——准备金率。另外，还有3个掣肘：一是银行资本充足率，这在18年初银监会降低拨备红线、增发银行二级资本债等方式，有所提高；二是银行坏账率，近年来不断上升，信贷员考核也越来越严，导致银行本身惜贷严重。三是企业本身的信贷需求，即需要贷款的企业和银行可以并愿意放贷的企业不一致。有些企业由于风险较高，除非行政命令，否则，银行依然不会为了准备金上的一些优势而冒增加坏账率的风险。在经济下行周期，从“宽货币”到“宽信贷”，是世界各国央行面对的难题，绳子能拉不能推，普通货币政策实际上很难有效。未来仍需货币滴灌式的精准投放以及财政上的加大投放力度。

三档两优的准备金率框架以及近期改革完善的LPR定价机制，均为人民银行针对当下经济转型过程中，货币政策调控转型的一个过渡安排，而不是采用西方big bang式进入“一个目标、一个利率”调控框架的改革方式。这里有几个前提条件，一是我国经济周期具有区域结构性，比如东北的经济早在十年前面对结构化转型压力，比如东部沿海区域经济领先中西部经济先行复苏。这种经济结构的区域性要求宏观调控框架也应有结构性；二是不同性质的银行享受的牌照优势不同，比如大银行在公开市场一级交易商、跨区经营对冲区域风险、以及中收业务如主承销商等方面享受优势，自然应承担不同的传导责任，监管约束更为严格；三是在当前杠杆周期高点，且人民币贬值压力较大情况下，以金融改革疏导政策传导效率，降低实体经济融资成本，可能比降准降息更为合理。 需要指出的是，目前框架存在几个漏洞。一是包括非银行金融机构甚至一些非金融机构承担了银行的期限转换和信用转换的功能，但没有承担监管责任，包括准备金的要求，比如一些大的互联网金融企业享受了科技金融带来的利润，但并没有受到同等的监管要求；其次，三挡之间区分较为随性，会加大金融机构之间的套利行为，比如说目前大的股份制银行与第一档国有大行资产规模相近，但准备金要求相对偏低，反而激励这些机构的金融冒险行为；最后，当前银行普遍面临的信贷需求不足、息差收窄的问题，这也意味着银行业作为经济体系的一员，同样需要监管层的呵护。

央行提出“三档两忧准备金率”框架，实质就是差异化和结构性的货币政策。从政策层面上来讲是满足政策要求的。2019年7月的政治局会议提出要坚持实施积极的财政政策和稳健的货币政策，提高政策的前瞻性、灵活性、有效性。国务院金融稳定发展委员会第六次会议提出要继续实施好稳健货币政策，适时适度进行逆周期调节，保持流动性合理充裕。坚持实施稳健的货币政策，保持松紧适度，及时预调微调。灵活运用多种货币政策工具，适时适度进行逆周期调节，保持流动性合理充裕。因此，当前的政策符合政策预期。 为什么从中央到央行反复强调货币政策灵活性，这与我国货币政策面临的问题密切相关。我国货币政策当前最主要的问题不是总量问题，而是结构性问题。无论是M2的投放量还是社融数据规模都很大，但是实体经济融资成本却一直很高，原因就在于货币传导出现了结构性的问题。这个时候，不能冀希望于大水漫灌，用总量问题解决结构性问题，其结果就是差生巨大的扭曲，一边是水漫金山，一边是海枯石烂。

央行“三档两优”准备金率新框架无疑是顺应金融供给结构性改革的一项制度创新，是对以往流动性调控方式的反思。一直以来呼声不的“融资难融资贵”问题的存在，客观反映了我国金融供给与需求的不平衡。这种不平衡既表现为总量上的供需不平衡，更突出地反映为结构性的不平衡；既表现为供给端流动性分层所造成的不平衡，也表现为需求端不同行业、企业间融资需求的结构性差异，表现为融资难与有效需求的不平衡。因此，以往的普降甘霖式的流动性供给势必让位于差异化的流动性供给。 央行“三档两优”准备金率新框架为更精准的流动性调控提供了一套新机制，有助于引导资金流向金融服务的薄弱环节。不过，关于“大型”“中型”“小型银行”三档的划分是否合理，或值得探讨。若从“聚焦当地、服务县域”的角度，一些地方性城市商业银行划入小型银行或更符合实际。让这类银行享受更低一档存款准备金率，将有助于缓解这类机构资金端压力，更好地服务县域、服务小微和“三农”。

一般来说，货币政策多目标决定了需要多种货币政策工具协调配合使用，近期的LPR改革，将其与政策利率MLF挂钩，是"价格型政策工具"调控的一大创举，"三档两优"准备金制度是"数量型政策工具"的创新，这表明当前我国货币政策调控处在"量价并举"阶段，是货币政策从"数量型"调控为主迈向"价格型"调控为主的一个过渡阶段，是一个渐进式转型过程。主要国家和地区货币政策调控转型经验显示，渐进式的转型有利于货币政策最终目标较好实现。"三档两优"准备金制度充分考虑了不同类型银行业金融机构的差异性，兼顾防范金融风险和服务实体经济，既能控制总量，又能调控结构。展望未来，"三档两优"准备金制度有利于进一步发挥"量价并举"政策工具的合力，为我"稳增长、调结构、转方式"提供了良好的货币环境。

正如文中所说，三档两优准备金率新框架是对原有的多达十几档的准备金率的调整优化整合，新框架简单清晰，便于理解，也利于央行进行管理，毕竟十几档框架过于复杂。因而该政策是原有政策实践的总结，是原有政策的延续。“三档两优”政策最大的意义可能在于它是人民银行近年来结构性准备金政策的总结，未来的结构性准备金政策调整将基于此框架，更清晰和简单。人民银行对于结构性货币政策的创新和实践是易纲行长上任后的一个重大变化，即使在可能很难进行结构性操作的准备金政策方面，或许未来我们可以期待更多的结构性攻击的出现。

差异化制度是金融技术监管走向深入的重要政策选择，也是推动央行宏观审慎监管与货币政策指引的良好愿景，与国际通行做法一致。随着国内银行业发展生态的复杂性和各类资产投放的针对性增强，定向降准、结构性货币政策和LRP都是有效的政策措施，有助于形成更具操作性和可行性的货币执行效果。区别于过去的“大水漫灌”和监管的“一刀切”问题，央行还应针对不同商业银行主体、发展状况和业务定位采取很多个性化、可调和的政策，帮助商业银行建立可靠的风险管理机制，并指引普惠金融、服务民企和小微企业的信贷、基础服务等，增强政策的落地效果。在具体监管监督上，能与银保监会、地方金融局和商业银行等建立日常磋商和协调机制，促进监管的实施，构建良好的监管环境。

存款准备金率维持在目前的位置，既和央行资产负债表规模有关，也和新的货币政策思路有关。前者在于，央行资产侧的外汇只要存在，负债侧的规模就会对等，只是以什么方式存在的问题。而准备金目前来看是成本比较低的，因为央票的话利率恐怕高于存款准备金。另外，现在央行要让mlf比较重要，因此mlf就要有一定的存量，因此准备金的规模也不可能很小。所以，在总规模基本还是稳定的情况下，三档两优就是一种努力优化的尝试，本身还是很积极的。

中小企业，尤其是私营企业利润率下滑才是现在的主要问题。也正是因此，其负债成本才成为突出问题。而我国现在面临的货币环境压力已转变为货币流出压力，而非流入。也就是说，已经不可能再靠信用扩张刺激需求来解决问题。那么，在此背景下，中小企业的利润率下滑是不太容易解决的。但又要防止系统性风险，保就业，那就只好更加依赖结构性政策了。 其实，金融是个很被动的行业。当经济周期下行时，单纯增加货币供应，最多也只能缓解问题而改变不了趋势。

LPR变相降息政策和结构性完善“三档两优”存款准备金率政策都是对银行信贷扩张能力的利好，加强了中小企业的资金实力，也间接增加货币供应量，达到促进经济消费的目的。但金融归根结底是要辅助实体经济，真正要改善的是银行的不良率和中小企业的利润率以及银行贷款歧视问题。该结构性降准能够在多大程度上切实实现经济的稳增长和可持续性发展还是个值得深思的问题。

央行近期推出的政策均体现出了市场化，灵活性的特点。“三档二优”将宽松货币政策因施政对象规模差别化调控，提高市场化政策传导效应。此政策利好普惠金融，尤其是小微企业贷款。政策的出台给予了中小银行服务小微企业更为充裕的灵活性和资金流动性。是货币政策在防范系统性金融风险的前提下的量化宽松政策。

差异化监管也是市场化发展的必经之路，监管的简化意义重大。一是可以帮助市场对政策进行清晰的解读和理解，二是促进市场结构调整，并能够精准到位，三是从可执行层面对服务实体经济的银行进行了引导，尤其中小银行。