文旅部告别网络游戏管理职责！从多头监管到各司其职，解密游戏产业监管史

文 | 李卓来源 | 文化产业评论（ID：whcypl）

“文化和旅游部正式告别网络游戏管理职能。”随着《网络游戏管理暂行办法》的废止，一些媒体如是说道。

2010年，国家第一部专门针对游戏产业的部门规章《网络游戏管理暂行办法》颁布，该办法在2010年3月17日由文化部部务会议审议通过，自2010年8月1日起施行，2017年12月15日时修订。

2019年7月10日，中华人民共和国文化和旅游部正式公布《文化和旅游部关于废止<网络游戏管理暂行办法>和<旅游发展规划管理办法>的决定》（中华人民共和国文化和旅游部令 第2号），正式废止《网络游戏管理暂行办法》（文化部令第49号）。

在今年5月份的时候文旅部办公厅文件中通知到：自接到本通知之日起,各省(区、市)不再审批核发涉及“利用信息网络经营网络游戏”“利用信息网络经营网络游戏(含网络游戏虚拟货币发行利用信息网络经营网络游戏虚拟货币交易”等经营范围的《网络文化经营许可证》。

这份文号为“办市场发[2019]81号”的文件通知中提到：“根据《文化和旅游部职能配置、内设机构和人员编制规定》，文化和旅游部不再承担网络游戏行业管理职责。”

但笔者在文化和旅游部官方进行检索时并没有查询到这两份通知的信息公示，能够查到的大多都是地方文化和旅游行政管理部门的公开信息，对这两份文件的真实性目前存疑。

在这个契机中，回顾游戏行业的监管历程，是对“以政策导向为主要特征”的游戏行业一次梳理和纪录，这段历程很长，涉及到多个国家部委机构，而那些法规、行政条例、部门规章更为繁多，加之数次针对部委机构的改革更是繁杂，我们在下面的文章中将以三个阶段为基础，以时间为线索，辅之一些现象作品和事件、以及重要文件作为主要内容，尽量将这复杂的监管历程和内容进行妥善梳理。

2002年前的监管“蛮荒时代”

多头监管的隐患

中国最早出现数字游戏是在80年代的台湾，而大陆的消费者则在90年代才体验到SFC、MD等国外游戏主机和小霸王。这些游戏的特征完全符合一个电子出版物的所有特征：游戏创作者以数字代码方式将图文、声像创作生产游戏软件，再通过卡带、光盘等方式流通售卖。换句话讲，这种生产流通方式其实和写一本书极其类似，不同的是，一本书的内容是写在纸上，然后出版的，而游戏则是电子信息，写在卡带和光盘上的。

总之，游戏这一新兴事物同时具备了文化产品、电子出版物、音像制品的三重特征，后来还增加了互联网属性。这为日后游戏行业的多头管理和机构重复埋下了隐患。

那么这三重特征所对应的监管机构也是错综复杂：

从文化产品的角度上，文化市场和文化场所的监管是归到文化部的；

从出版物的属性上，中宣部、文化部、新闻出版署（更早的中央人民政府出版总署）都具有监管权；

从音像制品的角度，文化部、广电总局、新闻出版署交叉监管；

从互联网属性上，这又要加上工信部（前身原信息产业部）。

如果从监管主体来看，我们可以对各个部门的职责做一个简单的总结：

中宣部，管的是文化方向；

文化部，管的是游戏市场，例如经营场所；

新闻出版总署，管的是游戏产品和发行机构，例如出版社；

信息产业部，管的是游戏的基础设施建设，尤其是互联网的建设。

而在实际情况中，游戏的不同属性，以及主管部门历史纠葛带来的职责重叠一直存在。我们就从最复杂的出版物监管来重点描述一下主管部门的历史沿革。

从出版物管理角度上，这一领域基本上是由新闻出版总署主管具体事务，中宣部统领，但历史上曾经有很长一段时间是由文化部和中宣部共同管理。在1949年10月，中央人民政府出版总署成立，负责指导和管理全国出版事业，受政务院及政务院文化教育委员会指导，人民出版社、新华印刷厂总管理处、新华书店总店直属于该部门。但1954年11月16日，该部门便正式撤销，其职能由文化部接替。

文化部在出版物的管理上下设了出版事业管理局，在1960年调整为三大处，负责包括政治书籍审读、文学艺术书籍审读、印刷企业管理等出版行政工作。文化部出版事业管理局虽然负责具体行政事务，但凡是带有方针性的重要问题依然是要请示文化部或者经由文化部向中宣部请示后处理。

中央宣传部早在1922年便已成立，建国后，中宣部统领思想意识领域的管理，代表中央中央的态度，制定文化领域方面的政策。需要指明的是，“党政不分”一直是很多人的知识盲区，中宣部是党的机关，直接受中共中央领导；而文化部、原新闻出版总署、广播电视总局则都是行政机关，受国务院领导。（这个区别就像市委和市政府一样）在党的统一领导之下，中宣部便一直作为文化思想意识领域的“总管家”。

在1954年中央人民政府出版总署被撤销后，新闻出版事业便一直由中宣部和文化部领导。直到1985年6月28日，文化部呈报国务院，建议在文化部设立国家版权局。两个月后，国务院批复，同意文化部的建议；同时将文化部出版事业管理局改称国家出版局。国家出版局与国家版权局为一个机构、两块牌子。1987年1月，国务院决定撤消国家出版局，设立直属国务院的新闻出版署，并且保留国家版权局，继续保持一个机构、两块牌子的形式。2001年4月，新闻出版署更名为新闻出版总署，行政级别上升到正部级。

回归到游戏产业监管的话题中，一开始游戏的定性是出版物，那么应当由新闻出版署进行监管，但实际上，当时的游戏内容审核是沿用了图书出版物的审查制度，由出版物自己审核后上市。在游戏市场普遍是由海外进口的情况下，游戏主要是通过中国图书进出口公司和中国电子物资总公司引进的。前者是新闻出版署下辖的国营出版社，是政府指定的唯一代理境外报纸与音像制品进口的机构；后者是原电子工业部下属的物资供应公司。

1999年的期刊《中国电子出版》曾经报道：“面对技术含量高，检测难度大的游戏类电子出版物，我们的进口审查却停留在对照说明书，打开一两个界面等象征性的审查检测办法，对这种既不能遍历所有的多媒体素材，又不能通关，也拿不到源程序的刀耕火种式审查，不知这些单位是如何把关，又如何能把得住关，这实在令人担忧的事。”

但这种蛮荒时代很快就过去了。

2002年至2008年：

游戏产业的多头监管

2000年前后，一系列关于互联网产业的管理办法出台，这其中明确了网络游戏的属性和有关部门的监管职责。比较重要的包括以下几个：

文化行政主管机构出台参与的游戏行业重要监管政策

出版行政主管机构出台参与的游戏行业重要监管政策

其中，由国务院《互联网信息服务管理办法》和《出版管理条例》成为了日后大多数政策法规的依据。

1996年3月，新闻出版署颁布了《电子出版物管理规定》，规定里指出新闻出版署主管全国电子出版物管理工作，其中包括了电子出版物的进出口工作。同时“出版非连续型电子出版物，必须按规定使用中国标准书号；出版连续型电子出版物，必须按规定使用中国标准刊号及国内统一刊号。”这为日后游戏的前置管理、游戏进入市场所需的“重要资源”版号种下前因。

2000年9月25日，国务院公布的《互联网信息服务管理办法》。办法规定，“通过互联网向上网用户提供信息的服务活动”都将算做互联网信息服务，这样一来，包括网络游戏在内的所有互联网活动几乎都包含在内。该办法中比较重要的规定是，任何从事互联网信息服务的主体都需要办理《互联网信息服务增值电信业务经营许可证》，同时接受“新闻、出版等有关主管部门”的内容监督管理。

2001年，国务院出台了新的《出版管理条例》，条例指出“出版物，是指报纸、期刊、图书、音像制品、电子出版物等”，而主管部门则是“国务院出版行政主管部门”，即当时的新闻出版总署。这份条例规定了所有的出版物都应当由出版单位出版（报社、期刊社、图书出版社、音像出版社和电子出版物出版社），而出版单位的设立由出版行政主管部门审批。

随着这些政策的出台，游戏的监管部门更多地落在了出版行政主管部门和文化主管部门的身上，也就是新闻出版总署和文化部。后来这两个部门在职责、监管内容上的重叠屡见不鲜。

2002年6月，新闻出版总署和信息产业部依据上述两大政策联合发布了《互联网出版管理暂行规定》，这则规定中明确了新闻出版总署“对互联网出版机构实行前置审批”，这将成为未来新闻出版署对游戏监管最重要的职能。

这一年，新闻出版总署对游戏产业的监管和服务得到了一系列拓展：成立了全国游戏出版物专家审读委员会，以加强对游戏内容的审查管理；和中国贸促会倡议举办“中国国际数码互动娱乐产品及技术应用展览会”（即China Joy），并在9月份开始筹备；在总署设下的中国音像与数字出版协会成立游戏工委；发布《游戏产业年报》；开设年度十大中国最受欢迎的游戏奖项。

在这个时间点上，文化部则从另一个角度对游戏产业进行监管。刚刚成立文化产业司不久的文化部负责着整体文化产业的发展、规划，同时对文化市场进行监管，而对于市场监管除了游戏市场准入、游戏产品内容和流通等方面，对游戏市场经营场所的监管是当时文化部的主要抓手。

2000年6月12日，文化部联合六大部委发布了《关于开展电子游戏经营场所专项治理的意见》，这个针对于诸如游戏厅、电脑屋、网吧等电子游戏经营场所的治理意见中，同时明令禁止了国内电子游戏设备及其零附件的生产、销售乃至进口贸易，这份著名的文件实际上彻底截断了国内主机游戏市场的发展。

2002年8月，国务院发布了《互联网上网服务营业场所管理条例》，正式对网吧等互联网上网服务营业场所进行了全面管理。而当时的游戏玩家而言，网吧才是最普遍的消费场景。

2003年5月，文化部发布了《互联网文化管理暂行规定》，明确对“游戏产品”这一互联网文化产品进行监管；需要开办经营性互联网文化产品的单位，则需要申请办理《网络文化经营许可证》（即“文网文”）。不过对比新闻出版总署的《互联网出版管理暂行规定》，这两个政策相似相通之处比比皆是。

这种情况一直延续到2009年。

2008年，国务院进行了新一次的机构改革，从而“按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。”一直以来游戏产业的主管部门信息产业部与国务院信息化工作办公室一并划入工业和信息化部。

在当年的《国家新闻出版总署（国家版权局）主要职责内设机构和人员编制规定》中，国家将版署关于网络游戏管理的移交给了文化部：将动漫、网络游戏管理（不含网络游戏的网上出版前置审批），及相关产业规划、产业基地、项目建设、会展交易和市场监管的职责划给文化部。

但是对于市场准入和内容审核上，文化部和新闻出版总署两者仍然存在重复，这导致了2009年《魔兽世界：巫妖王之怒》的版本审核风波。在2009年9月，中央编办出面解释，在《对文化部、广电总局、新闻出版总署<“三定”规定>中有关动漫、网络游戏和文化市场综合执法的部分条文的解释》中，中央编办规定：在文化部的统一管理下，新闻出版总署负责“网络游戏的网上出版前置审批”。并明确“文化部是网络游戏的主管部门。”

之后，网络游戏的监管权逐渐明晰。

2010年至今：

全面监管，各司其职

2010年后，游戏产业监管形成了全面、系统的管理体系，经过两次主管部门机构调整后，形成较为清晰的监管权责体系。各部门在原先政策体系下，经过历次修订后形成了全面健全的政策监管体系，对移动游戏等新细分市场和新品类游戏的现象反应更为迅速及时。

在政策体系上，文化行政部门出台的重要文件主要集中在2010年出台《网络游戏管理暂行办法》和2016年出台的《关于规范网络游戏运营加强事中事后监管工作的通知》。出版行政部门出台的重要文件主要集中在2016年出台的《关于移动游戏出版服务管理的通知》。

《网络游戏管理暂行办法》的出台再一次明确了文化部作为游戏产业的主管部门地位，同时也是首次系统的对网络游戏的娱乐内容、市场主体、经营活动、运营行为和法律责任作出明确规定。值得一提的是，该办法对网络游戏虚拟货币的发行、交易做了详细规定。

2016年文化部出台的《关于规范网络游戏运营加强事中事后监管工作的通知》针对移动游戏的发展，进一步明确了网络游戏的运营管理，同时对虚拟道具的发行、获取、增殖服务进行了规范，并完善网络游戏运营事中事后监管机制，明确“双随机一公开”为主要监管方法，网络巡查、现场检查为主要抽查方式。同年国家新闻出版广电总局出台的《关于移动游戏出版服务管理的通知》则在内容审批和出版规范上对移动游戏进行了全面的规范。

在主管机构改革上，2013年3月14日国务院将新闻出版总署、广电总局的职责整合，组建国家新闻出版广播电影电视总局，随后更名为国家新闻出版广电总局。新闻出版总署的游戏产业的出版监管职能顺应继承下来。而2018年的机构改革中，文化部和国家旅游局的合并组成了文化和旅游部；新闻出版署从广电总局中剥离出来，并入到中宣部之中。

在去年3月份的机构改革开始后，游戏产品上线所需要的出版书号、出版审批文号、网络文化审批文号等准入许可都随着机构调整、人员变动停滞，随之带来了所谓的游戏产业冻结期。而在下半年的教育部会同国家卫生健康委员会等八部门制定了《综合防控儿童青少年近视实施方案》中，新闻出版总署提出将实行网络游戏总量调控，控制新增网络游戏上网运营数量，探索符合国情的适龄提示制度，采取措施限制未成年人使用时间。

结语

在宏观政策的监管中，在中宣部对思想意识形态领域的统筹指导下，理论上，文化和旅游部、中宣部新闻出版署、工业和信息部在不同侧重之中都有对游戏产业宏观政策制定的权责。值得一提的是，相关主管单位在宏观政策制定上尤为重视未成年人保护、虚拟财产等敏感问题。类似未成年人不健康游戏行为带来的社会问题、虚拟财产存在的消费欺诈与赌博隐患问题，都是政策长期所关注的要点。

在游戏产品的监管中，工信部主要负责着互联网基础设施的建设和监管职责；而新闻出版总署更多的侧重于游戏产业的前置内容审核，文化和旅游部之前更多侧重于进口游戏的内容审核，这两个部门共同构建了游戏产品的市场准入规则；而游戏进入市场后的相关事项则更多的落在了文化和旅游部身上，例如游戏消费场所的监督、市场乱象的整治。

在游戏企业的角度上，游戏企业需要首先获取《网络文化经营许可证》（即文网文，文化和旅游部负责）和软件著作权（国家版权局负责），随后申请获取电信与信息服务业务经营许可证（即icp许可证，由工信部负责），最后申请文化和旅游部网络游戏运营备案（文号），以及新闻出版总署负责的出版审批文号和国际标准书号（这两者构成了版号）。

换句话讲，游戏企业在过去相当长的一段时间里是需要向三个部门提交申请的，造成这一现象不仅仅是游戏产品特有的属性造成的，也和历史上机构数次调整和职责相互交叉有一定关系。不过在全面深化改革的大旗下，简政放权、提高行政效率等有效措施正在逐步推动着游戏产业的行政管理向着激发产业活力、促进产业发展的方向前进。

附：文旅部关于调整《网络文化经营许可证》审批范围的通知