东京规划2040：七大战略、三十项空间政策，让城市更加安全、多彩、智慧

　　当我们还在思考从“平成”走向“令和”的日本会有怎样的转变时， 东京城市规划也因为《东京2040》而进入了新的纪元 。

　　作为亚洲极具魅力和个性的世界城市，东京从来都不缺少惊喜和创意，面对《东京2040》，在巴黎、伦敦、纽约相继秀出美好愿景之后，东京的未来是何等色彩？

　　在第一时间伏案细读之后，我们收获了不一样的体验： 从忧患意识到主动响应，从城市愿景到市民理想，着眼于未来、聚焦于人本、尊重特色的务实风格，在详实而精致的文字中贯穿始末，并为我们展现了一个安全、多彩、智慧的东京。

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　　背景与愿景

　　2017年9月东京制定了最新一版城市总体规划，题为《都市营造的宏伟设计——东京2040》（简称“东京2040”）。东京都知事小池百合子为规划提写了序言，指明了应对挑战，要抓住机遇，开辟每个东京都居民充满希望的未来。

　　序言指出面对2040年东京日趋严峻的少子化、高龄化、人口减少等问题，应当立足对长远期发展的思考，把握技术革新和全球化趋势为城市发展带来的机遇，推进“新东京”实现3个愿景：“安全城市” “多彩城市” “智慧城市”，要提供任何人都可以健康生活的场所，创建任何人都可以发挥能力、都可以很活跃的优秀城市。

　　21世纪后，东京相继出台了多版城市发展战略规划、战略行动计划以及城市总体规划。 城市战略规划主要着眼于城市整体的发展愿景，以此为基础，东京都政府会进一步编制相应的战略行动计划。

　　最新一版城市战略行动计划发布于2016年12月，名为 《建设“市民为中心”的新东京-面向2020年的行动计划》 ，重点围绕申办奥运会、东日本大地震后的城市功能恢复等挑战开展切实的准备工作。城市总体规划的编制内容依照日本的 《城市规划法》 ，通常在城市发展目标的设定上尽量与城市发展战略规划保持一致。

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　　主要内容

　　以东京都为规划范围，在整合相关政策、规划基础上，规划重点着眼于适应未来社会经济发展的城市形态和战略举措。

　　东京2040阐述了规划的意义、2040年东京发展的情景预测、城市职能定位、空间格局、重点战略、分区域建设指引和规划实施保障等内容。规划下设的7个章节分别是：

　　01：“都市营造的宏伟设计”的职责；

　　02：2040年的社会情况与东京都居民的活动情况；

　　03：东京应当担负的责任；

　　04：应当实现的新的城市形态；

　　05：城市建设的战略与具体工作；

　　06：个别中心与地区的未来形态；

　　07：面向2040年的未来形态。

　　东京都行政区范围：包括23个特别区、26个市、5个町和8个村；面积2193.96平方公里 ，人口1374.29万（2017年） 。空间尺度与北京城六区相当。

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　　规划特点

　　1 、 深入认识危机与挑战多角度预判未来场景

　　2040年东京面对的挑战包括：前所未有的少子高龄、人口减少问题，全球化发展、巨大的地震威胁、严峻的能源问题等各种趋势，以及东京作为全球城市进一步的发展诉求。为更加准确地认识未来挑战对城市发展的影响，规划从3个角度对未来城市场景进行了预判：其中，以人口趋势为背景，借助社会变革与技术革新为城市活动带来的多样性，在 “安全城市” “多彩城市” “智慧城市” 3个发展愿景的指引下，东京都居民的活动情况被精准的描绘出来。

　　（1）东京的人口预测。 人口将在2025年达到最高峰，然后会出现减少的局面；2040年代，约三人中就有一人是老年人。

　　东京都各年龄阶层人口的发展

　　（2）社会状况与技术革新的预测。 社会情况的预测包括：“世界交流更加活跃、老年人与育儿人群参与社会筹划、价值观的多样化与实现生活工作的平衡、创造性艺术文化活动增加、自然灾害和新危机的对策、区域基础设施加以完善”。技术革新将会帮助人们突破现有困境，包括“自动驾驶技术、能源环境技术、人工智能（AI)技术、信息通讯技术”。

　　设想的社会变化与基础设施建设的形态图

　　（3）2040年东京都居民的活动情况。 包括“以世界为舞台更加活跃、任何人都积极地进行交流、选择多彩的生活方式、亲近自然、安心地长期居住”。

　　2 、 聚焦以人为本，始终强调“开辟每个东京都居民充满希望的未来”

　　东京2040在规划全过程都体现了鲜明的人本立场，旨在通过一版所有东京都居民都更易理解的规划，去打造 “每个东京都居民”都变得更好的生活状态。 规划以解决“人”的问题为导向，紧密围绕着 “少子高龄、人口减少”的根本困境，鼓励培育多样化的人群、特别关注特定人群，强调重塑各类人群的社会价值，从而使每个东京都居民都能够蓬勃发展、应对挑战、享受宽松生活和灵活地选择生活方式。

　　规划愿景蕴含3个层面的人本需求： 保障安全、放心的生活，自由而充满活力的生活，以及满足不同人群的差异化需求、激活地方繁荣。

　　规划在城市未来场景预判中特别提出“老年人和育儿人群将更多的参与到社会生活。老年人在健康寿命进一步延长、科学技术不断进步的过程中，可活用自己的经验与知识，通过参加志愿者活动等，为社会作出广泛的贡献；同时为帮助特定人群在出生、育儿、护理等生命阶段选择多种灵活的生活方式，将在整个地区中建设协助育儿、护理的机制，形成人们可以活跃地发挥各自能力的社会。”

　　3、最大发挥地区潜能，通过打造特色地区优化城市空间格局

　　为避免城市空间发展的不均衡性，东京2040提出不但要将经济与产业的核心功能聚集区定位为各级城市中心，更要鼓励城市各区域拥有均衡的发展机会，立足城市发展的自组织规律，推进形成富有 “地区特色”的城市空间。

　　结合地方特色的城市中心包括 “轨道站点周边地区、人们生活交流中心的区域、具有历史性街区与艺术文化设施的地区、水边、绿地、农业用地扩大的地区、绿化资源丰富的住宅区、有魅力的商业街、具有风情的工商业者居住区、具有先进制造技术的工厂布局的地区”，活用各自特色形成相对均衡的空间发展格局，进一步提升了东京整体的活力与魅力。

　　规划设想的城市中心地区均衡化的发展格局

　　4 、 以空间规划实施为导向，构建“愿景——战略——政策方针”的规划框架

　　东京2040的7个战略和30项空间政策包括：

　　7个战略分别对3个愿景进行不同侧重的支撑和落实:

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　　对国内首都城市规划建设的启示

　　北京身处同样的全球化背景、面对同样人口老龄化的挑战，将以人为本作为根本，谋求从总量扩张转向结构优化、从要素驱动转向创新驱动、从高速增长转向高质量发展，北京的城市规划和实施可在诸多方面借鉴东京2040的思路和手段。

　　1 、 以技术革新推动城市发展

　　在落实首都战略定位和民生保障方面，可以借鉴东京2040以科技革新助力城市发展，大力探索科技创新与城市发展互促互进的协同发展路径，在城市规划建设的各个领域积极灵活地接纳技术革新带来的实用性成果。

　　2040年东京3个面向全球的功能定位无一不与先进技术有关：

　　01：具有包容力，培养多种人群、文化的交流。 以政治、经济、文化等多种服务与产业聚集为基础，发挥作为展示地和试验市场的功能，同时创造出多彩的魅力和新技术；

　　02：建立、推广城市课题方面先进的解决范本。 活用经验与技术应对人口社会、城市安全等方面的挑战；

　　03：将传统与先进相结合，创造出新的价值。 将传统与最尖端的技术、最先进的艺术相结合，发挥东京独有的个性，创造出新的业务模式、生活方式与文化价值，并向世界推广。

　　东京2040特别强调在少子高龄化、人口减少的过程中，通过技术革新的成果与人们的主观努力，提高每个人的劳动生产率，确保公共基础设施的有效维持与更新，实现城市经营成本的效率化。城市规划建设与技术革新的结合点主要体现在：

　　推进都市农业： 活用尖端技术，促进现代农业发展、创造多层次的农业空间，例如，在住宅附近，推广多种经营的体验农庄，人们可以栽种蔬菜，享受田园生活。

　　提升城市环境： 引入先进的环境、能源技术，普及生态房屋应用，通过屋顶绿化、墙面绿化、隔热性铺装、细微喷雾等手段，应对城市热岛效应。

　　展示文化艺术： 将数字艺术等先进技术与日本传统艺术相结合，展现东京独有的艺术与文化。

　　无障碍的交通： 普及活用自动驾驶技术，推进错峰上下班与远程工作，支持多元化的交通需求；以车站为中心，将轨道交通、地面公交、出租车、自行车等多样化的交通方式与最尖端技术结合在一起，打造任何人都便于出行的交通环境。

　　公共空间的高附加值利用： 利用先进的技术，在各类城市公共空间中举办金融、科研、国际交往等活动。

　　2 、 面向全社会各类人群的人文关怀策略

　　北京在编制各类公共服务设施专项规划和各类城市治理专项行动中可借鉴东京2040规划，重点关注 “儿童、育儿人群、老年人、准备创业的年轻人、外国人、残疾人”等特定人群，使老年人、残疾人可以重塑生存价值和社会价值、使孩子们能健康的成长、使育儿人群可以放心的生育和育儿、使所有人都可以更加自由和容易地选择生活方式和工作方式，从居住、工作、休闲等方面提供多样化和特色化的支撑。

　　打造放心的居住空间： 在城市中心地区、轨道站点周边打造适合特定人群的居住空间；通过对老旧社区和空置房屋更新打造多元居住空间，如公寓、独立式房屋、老年人住宅、学生宿舍、面向育儿人群的住宅、三代人可近距离居住的小区等；

　　提供就业保障： 在社区和地区中心增加育儿人群、老年人、残疾人的就业机会；

　　实现自由交流与交通： 通过充实环状、放射方向的公共交通，根本性地改善区域内的出行情况，确保高标准的交通便利性，支持高龄人员、育儿人群以及残疾人的生活与参加社会活动，为他们创造自由的交流机会；在公共交通空白区域，解决高龄人员、残疾人等交通特定群体的出行问题；

　　以集约的功能满足特定人群多样化的需求： 在城市中心地区、轨道站点周边、商业活力地区周边、大型居住区，促进商业、医疗、防灾、老年人福利、育儿设施、支持创业等基本生活和就业功能集聚，推动特定人群灵活选择工作方式与生活方式；

　　提升国际人才的生活环境： 引导建设可以提供外语服务的医疗、教育、育儿等生活设施与服务公寓。

　　结合大型小区的更新引入多元的城市功能形态图

　　3、以轨道站点及周边用地综合开发激活地区潜能

　　东京作为建设在轨道上的城市，为北京轨道站点及周边用地综合建设整治提供了借鉴，以满足多样化的活动、交流、生活为目标，运用城市更新与建设的各种相关制度， 通过引导轨道站点及周边地区一体化开发，强化地方特色。

　　形成功能多元、生活便利、具有活力的公共空间：在轨道站点周边，引导育儿、防灾、商业等多元功能聚集；引导打造创意广场、下沉花园、行人通行平台等公共空间形态。

　　提升轨道站点与周边地区的可达性：对于有多条线路汇集或者换乘不方便的站点，要新设通道，扩展车站空间，促进车站设施的改善；强化公共汽车、共享单车等短距离交通工具与轨道站点的衔接；

　　增加无障碍设施：以轨道站点与周边地区为整体实现地上、地上无障碍通行；

　　在站点周边地区推进土地使用的灵活性与兼容性，为“不受场地束缚的工作”“居住与办公的一体化”“使居住用地兼容咖啡厅、饭店等服务设施”提供保障，促进地区自发创造新的发展动力和活力。

　　最大化彰显地方特色、结合艺术和科技形成具有高品质的城市特色展示空间。

　　地铁站周边场景描绘

　　4 、 以多目标导向推动空间资源利用和规划实施

　　北京可借鉴东京2040以规划实施为导向，突破传统用地分类范畴，涵盖综合领域、体现多重发展目标，形成以空间为载体并最终落实至空间资源配置的规划内容，推动形成多层级、多专业领域共建共管共治的规划实施途径。

　　以农业用地为例，在东京2040中不仅承担农业产出功能，还支撑用地集约发展、自然资源保护、城市绿量保障、科技成果应用和防灾等方面的战略目标：

　　在土地利用方面， 明确提出要保护并合理高效利用农业用地，推进城市建设。利用换地方法汇集细分的农业用地、闲置农业用地、拆除空置房屋后预计增加的空地，在保护绿化总量的前提下划分管理工作区域；如需进行大规模开发时，需要提交农用地保护评价方案研究，保证在开发建设的同时不影响环境品质；对于确定的保护型农业用地，通过延期纳税制度与贷款制度等手段鼓励人们购买和继承该地。

　　面向保护城市农业用地的工作形态图

　　在城市绿化方面， 农业用地承担公园绿地的功能，提升城市绿化总量，实现出门见绿，通过鼓励在社区附近建设经营性体验农庄、屋顶菜园以及农业风景培育区等方式，居民在闲暇之余，亲身感受农业技术指导，亲手栽种农作物，让“田园之风”吹入城市生活。

　　开展生产优质品牌的蔬菜、水果的城市农业的地区

　　在结合先进科技层面， 发展现代农业，培育高质量农产品，吸引更多年轻人从事高科技农业生产行业。

　　在防灾层面， 在建设农业体验设施的同时，建设农业用井等防灾设施，在美化环境、提升活力的同时兼具防灾功能，灵活高效利用空间资源，在城市安全层面多一重保障。

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　　结语

　　东京2040给我们带来的启发： 敢于直面挑战、把握机遇，实事求是的判断未来发展态势，推进传统与创新的融合，尊重城市发展的自身规律，精准回应城市发展的时代特征和地方个性。最为根本的是，真正做到在实现城市理想的同时，保障和提升城市中每一个人的生存价值和社会价值。

　　文章来源丨cityif

　　作者信息丨段瑜卓 田晓濛等