居而不易：柏林的租金冻结和租金管制经济学

来源：Bruegel

作者：Bruegel研究助理Inês Goncalves Raposo

翻译：陈飞震 | 校对：钟丹 | 审阅：hgyu

柏林禁止未来五年内租金上涨的提案在德国国内引发了激烈反响，目前伦敦和纽约也正在讨论与Mietendeckel提案相类似的政策。这三个城市的提案都反映了相似的问题：人均收入的增长与租金增长的速度并不匹配，但是给租金设置上限的利弊究竟孰轻孰重？Bruegel将回顾最近一段时间的相关观点。

（图片来源：德国经济研究所DIW）

6月18号，柏林议会通过了相关法律提案后，该市的房屋租赁市场发生了一些变化。

Mietendeckel提案旨在未来五年内冻结柏林的租金上限。这一系列提案同时也涵盖了新住户租金上限等措施。德国对此反响极大，这一系列提案被控违宪。租户们也受到了一些直接影响，比如在新政策实施前进行租金上涨以对抗在这一投票结果。该法案预计于10月被批准，2020年正式生效，该政策可回溯适用至今年6月18号起的租金。提案背后究竟隐含了什么信息？

柏林是一座以租房为主的城市。根据Tagesspiegel法案的说法，柏林81.5%的房屋都是租赁性质，其中60%的房屋属于私营部门所有。充满活力的人口结构、房屋供应短缺、升值潜力巨大，这些都能够吸引投资者。目前的低利率水平也使得租赁市场格外有吸引力。市场被高度集中于少数上市公司，并且一些股东同时拥有数家公司。Tagesspiegel 提案详细解释了柏林房地产市场的演变历史，并提到了这部分上市公司的股票价格的快速飙升。

在房屋拥有者杯盘满盈的同时，租户们却面临着更紧迫的问题。多年来，人均可支配收入和租金一直以两种不同的速度增长。如果同时考虑新房的租金，增长差异会更加明显（见图1）。

图1 柏林人均可支配收入和租金价格指数比较

事实上，柏林的出租屋供不应求。《时代在线》（Zeit Online）的编辑蒂娜·格罗尔（Tina Groll）表示，虽然公寓的建筑许可证数量急剧攀升，但是供应量并没有明显的变化。格罗尔采访了宏观经济政策研究所（IMK）主任塞巴斯蒂安·杜林（Sebastian Dullien），他提到了完工工程和许可证数量之间存在差距的几个原因：工程完工的实际时间远超预期、建筑行业缺乏技术工人、由于付款方式导致的完工时间推迟（分期付款结构，工程开始时多支付，之后逐渐递减）、投资者囤积已有建筑许可证的土地。杜林确信德国的大城市将面临住房短缺，而小公寓的供不应求也将长期存在。为了消除许可证数据与实际施工工程之间的差距，杜林为私营投资者提出了“建筑义务条款”的建议。

彭博专栏作者克里斯·布莱恩特（Chris Bryant）强调了对投资者的影响，认为租金上限提案对“那些（与柏林房地产业存在紧密联系的）外国投资者是一个警告”，他表示，自从该提案公布以来，“拥有超过115000套房屋”的房地产集团Deutsche Wohnen SE 的股价已经下跌了17%。布莱恩特表示，柏林的住房短缺来自于当地人口的快速增长，而建筑公司的现有项目无法匹配人口增长的速度，因此，限制租金很难解决住房短缺，反而是“阻止亟需的投资”。而编辑撒迦利亚·萨卡拉克斯（Zacharias Zacharakis）则持相反意见，认为潜在投资并不会被阻止，因为新增建筑并不涵盖于该法案之内。

反对租金管制的经济学主要理论是众所周知的。20年前，保罗·克鲁格曼（Paul Krugman） 就提出租金管制是“所有经济学问题中最容易理解的，并且在经济学家眼中争议也是最小的”：对租金强加上限将减少可用住房的数量和质量，阻止新增投资、建设及装潢，致使人们将更难找到住房。

然而，大多数相关文献对租金管制的批评都针对于旧版本的政策，即对租金价格设置绝对上限。现今的第二代政策更加灵活，且通常“与购买力有关，在多数情况下以消费者价格指数作为参考指标”，或是“逐步上调上限，对于新屋、空置房或豪华房屋等情况灵活设定租金上限”。

德国经济研究所（DIW）的康斯坦丁·霍洛基林（Konstantin Kholodilin）、简·韦伯（Jan Philip Weber） 和史蒂芬·塞巴斯蒂安（Steffen Sebastian）阐述了第二代租金管制政策与之前政策的差异，他们在对上世纪全球租赁市场管制进行了比较后发现，与欧洲其他国家相比，德国对租金的管制相对严格，“从2015年开始，该类管制措施已进一步收紧”（图2）。

图2 德国与其他欧洲国家的租金管制强度比较

至于这些法规的效果，霍洛基林等人认为，虽然新古典理论认为“决定租金上限的中长期管制干预只会加剧现有租赁市场的窘境”，但这种说法并没有足够的实证证据来支持。他们认为，鉴于数据的缺乏，宏观经济层面的影响分析并不充足。

租金管制在欧洲也并不是新生事物。伦敦是欧洲租金最高的首都之一，同时租赁市场受到的监管也最少，但伦敦对这一概念也并不陌生。今年1月，伦敦市长萨迪克·卡恩（Sadiq Khan）承诺将推出租金上限政策。伦敦政治经济学院(LSE)住房经济学荣誉退休教授克里斯汀·怀特海德（Christine Whitehead），提出要区分租金稳定和租金管制。

怀特海德指出，租金稳定允许市场决定初始租金，然而租约内租金最大增幅应被限制在与其他普遍性指数一致的水平；租金管制则在“特定时间内固定租金，且对未来增幅不做承诺”。为此，她提议改革方案要包括“保障终身租约的履行”、“租金在长租期内保持稳定”和“租户在提前通知的情况下可免费解约”。

怀特海德强调，机构投资者“普遍欢迎此举”，原因如下：“其有助于确保部分人群签订长期租约，而这正是大多数机构投资者所需要的”；“其减少了租户变更的客观成本”。

目前租金上限的讨论也在大洋彼岸进行，纽约的租金监管方案饱受争议。《纽约时报》的记者J·古德曼（J. Goodman）、薇薇安·王（VivianWang）和刘易斯·费雷桑杜（LuisFerré-Sadurí）写道: 该提案旨在“废除业主取消公寓管制的规定，堵住了允许他们提高租金的漏洞”，并将直接影响超过40%的租赁房屋。

去年，华盛顿、加利福尼亚和伊利诺伊也在推动租金管制措施。彭博专栏作者梅根·麦克阿德（Megan McArdle）认为，“租金管制需要取消，而不是一次次卷土重来”，虽然最初的租金管制能够起到再分配的作用，然而一旦收入增加而租金保持不变，这种影响就会消失。麦克阿德认为，价格管制会加剧供应稀缺问题，管制措施会增加需求并减少供应，她建议应当关注如何建造更多住房，以及“放宽法律限制和社区否决权等限制供应增加的举措。”

对于纽约来说，建造新房屋并非易事。诺亚·史密斯（Noah Smith）提出，“纽约已经是全国人口最密集的城市”，虽然例如东京等人口密度更高的城市仍在设法建造新房屋，但这些工程需要适当扩大基础设施规模来满足，而这在纽约代价高昂。

南加州大学的理查德·格林（Richard Green）教授认为，纽约的该政策“将纽约从第二代租金管制全面转向第一代租金管制”。他引用了城市经济学家理查德·阿诺特（Richard Arnott）的观点：在第二代租金管制下，类似纽约这样的城市里，虽然均衡的出租率和房屋数量都会低于最优值，但房产开发商能拥有定价权，还是有助于房产市场的发展，“财产所有者应拥有定价权的想法至少可以追溯至大卫·李嘉图，他认为政府寻租会腐蚀社会福利。”

但是，当供应缺乏弹性时，格林并不清楚第二代管制政策能否发挥积极作用，“如果建筑商可建造的房屋数量有限，价格干预并不会带来额外的住房，问题在于重新分配。但即使第二代管制在成本收益方面比较均衡，也不一定会产生理想的分配结果。可以肯定的是，业主普遍比租户更富裕，因此平均租金控制会将收入从较高财富人群分配至较低财富人群。但租金管制并不针对业主或租户的收入和财富。”

格林表示，政策应当将临时租金管制与土地使用区划（zoning-law）改革相结合，以此来增加供应，满足需求。一个案例是，最近明尼阿波利斯取消了单一家庭土地使用限制，允许新建多户住宅。这一举措不仅增加了供应，还减少了隔离问题。

经济学家蒂莫西·泰勒（Timothy Taylor）在其博客Conversable Economist上提到了最近在俄勒冈州颁布的全州租金管制法，该法对租金上涨设置了灵活上限（通货膨胀率+7%）。泰勒认为“这种适当灵活的租金管制对房地产市场的影响，肯定不如政府对租金设置绝对上限、新建筑与新租户的租金等政策那么大，但租金管制的支持者常常暗示这些举措只不过是阻止业主剥削租户的一种方式。它当然要更为复杂。”泰勒强调，这些举措必须是临时性的。

泰勒赞同布莱恩·J·艾斯奎斯（Brian J. Asquith）在审视美国各州租金管制政策后得出的结论：“租金管制是一项尚未实现‘让所有人都负担得起租金’的承诺的政策，只有少数幸运儿能租到低价房屋。”与此同时，CityLab特约撰稿人菲格斯·欧莎利文（Feargus O’Sullivan）看到了八千公里外发生的变化，“一个城市致力于调整房地产市场，目标是将房产的投资功能置于公众可获得性和实用性之后，对于其他城市来说，看看这种举措究竟能实施到什么程度、会遇上什么障碍将是非常有趣且有启发性的”。就让我们拭目以待吧。