新时代简政放权改革取得的成效、问题及对策

摘要：党的十八大以来, 简政放权改革取得了显著成效, 不仅提前完成了精简三分之一行政审批事项的承诺, 减轻了企业负担, 而且推进了政府管理创新, 做到了放管结合、优化服务, 但也仍然存在不少问题, 特别是“重审批、轻管服”的问题还没有得到根本的解决。为此, 要根据党的十九大“建设人民满意的服务型政府”的改革目标要求和党的十九届三中全会关于新一轮党和国家机构改革的部署, 坚持以人民为中心, 深入推进简政放权改革。要继续精简行政审批项目, 优化行政审批程序, 规范行政审批行为, 完善“权责清单制度”和“负面清单制度”, 依法加强事中事后监管, 不断推进“互联网+政务服务”, 提高政府治理能力和治理水平。

一、新时代简政放权改革取得的成效

党的十八大以来, 中国特色社会主义进入了新时代, 以习近平同志为核心的党中央高度重视简政放权改革。为了理顺政府和市场、政府和社会之间的关系, 2013年新一届中央政府将深化行政审批制度改革、简政放权作为“抓手”积极加以推进。李克强总理多次召开国务院常务会议, 研究推进简政放权改革问题, 先后多轮、多批取消和下放行政审批事项。2015年5月10日, 国务院颁布了《关于取消非行政许可审批事项的决定》, 确定不再保留“非行政许可审批”这一审批类别, 同时强调, 要做到简政放权、放管结合、优化服务, 简称“放管服”改革 (即“简政放权改革”) 。可以说, 通过持续不懈的努力, 新时代简政放权改革取得了显著成效。

(一) 精简了行政审批项目

通过深化简政放权改革, 全国各地行政审批事项过多过滥的状况明显改善。不仅中央政府提前超额完成了精简三分之一以上行政审批事项的目标承诺, 而且各级地方政府也相应地加大了精简行政审批事项的力度, 根据各地实际情况, 多措并举, 相应地取消、下放了三分之一以上的行政审批事项。李克强总理在2018年《政府工作报告》中对“放管服”改革取得的成绩给予了充分肯定, 指出:“五年来, 国务院部门行政审批事项削减44%, 非行政许可审批彻底终结, 中央政府层面核准的企业投资项目减少90%, 行政审批中介服务事项压减74%, 职业资格许可和认定大幅减少。中央政府定价项目缩减80%, 地方政府定价项目缩减50%以上。全面改革工商登记、注册资本等商事制度, 企业开办时间缩短三分之一以上。”工商登记前置审批事项压缩87%, 中央设立的行政事业性收费项目减少72%, 政府性基金减少30%, 部门设置职业资格削减70%。2018年7月18日召开的国务院常务会议决定, 再取消养老机构设立许可等17项行政许可事项, 其中6项提请修法后取消。可见精简行政审批项目的力度很大。

(二) 促进了政府职能转变

通过深化简政放权改革, 精简相关行政审批事项, 规范行政审批程序, 把政府不该管、管不了、管不好的事情转移出去, 交由其他社会组织来管, 这不仅有助于实现政企分开、政资分开、政事分开、政社分开, 而且有助于政府把工作重点转移到制定法规政策规则、营造良好发展环境、依法进行监督监管、维护社会公平正义上来, 更好地履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能, 把自己该管的事真正管住、管好、管到位。全国各地结合当地实际, 不断推出各种便民利民服务的改革措施。不仅激发了市场活力, 优化了营商环境, 而且及时回应了社会关切, 增强了人民群众的获得感。过去那些“盖不完的章”、“开不完的证明”等烦心事大为减少;相反, “最多跑一次”, 甚至“一次都不用跑”, 足不出户就能利用网上办事大厅把要办的事办妥, 让人民群众真正享受到了简政放权改革的红利和“互联网+政务服务”的便利。

(三) 推进了全面依法行政

通过深化简政放权改革, 全国各地区、各部门按照《行政许可法》和行政审批制度改革的有关规定, 把依法行政的基本要求始终贯穿于改革的各项工作中, 使改革做到于法有据。不仅依法清理了审批项目及其设定依据, 而且严格按照法定权限和程序, 规范行政审批的设定和实施。尤其是通过全面深化改革, 公务员法治思维和依法行政意识逐渐增强, 依法行政能力不断提升, 在从事公共管理、提供公共服务和公共产品过程中, 随意妄为、知法犯法的人少了, 敬畏法律、依法办事的人多了。

(四) 加强了政府管理创新

通过深化简政放权改革, 全国各地区、各部门不仅注重行政审批项目的精简, 而且积极探索行政审批方式创新。一方面, 结合推进政务公开, 建立健全实体性的政务服务中心, 相对集中办理有关行政审批事项。另一方面, 推进“互联网+政务服务”, 通过建立网上办事大厅, 实行网上申报、网上审批, 提高了审批服务效率。如广东省佛山市禅城区推行“一门式”政务服务改革, 不仅得到了上级的肯定, 而且在广东全省推广。2016年4月, 广东省人民政府发布了《关于在全省推广一门式一网式政府服务模式改革的实施方案》。同时, 一些地区还通过推行一窗式政府服务模式及发展政务微信来办理一些审批事项, 受到群众的欢迎。此外, 通过全面推行“双随机、一公开” ( 即“随机抽取检查对象, 随机选派执法检查人员, 抽查情况及查处结果及时向社会公开”) , 增强了事中事后监管的有效性。这些改革举措不仅获得了人民群众的普遍赞誉, 而且促进了政府管理创新。

(五) 推进了公正廉洁从政

通过深化简政放权改革, 全国各地区、各部门还通过推行“阳光审批”, 不仅公开了审批权责, 规范了政务服务内容和程序, 而且通过加快推广行政审批电子监察系统, 通过实时在线监督, 随时识别风险, 强化事中监管。尤其是通过健全行政问责制度, 加强了行政审批权力的监督制约, 加大了问责的力度, 让那些想利用审批权搞腐败的人不能搞腐败, 有力地推进了反腐败斗争, 为真正实现公正廉洁从政提供了制度保证, 进而优化了营商环境。

二、目前简政放权改革仍存在的问题

虽然简政放权改革取得了明显成效, 但是, 与建设人民满意的服务型政府、实现“两个一百年”奋斗目标的要求相比, 目前仍然存在不少问题, 主要体现在:

(一) 精简事项的含金量不高

权力天生就具有扩张的本性, 每一项权力背后都涉及到各种各样的利益, 所以, 在深化简政放权改革的过程中, 每一项审批权力的取消和下放都是各种利益博弈的结果。特别是简政放权作为政府的自我革命, 要“削自己的权、割自己的肉”, “动自己的奶酪”, 不仅很难“下手”, 而且会遇到各种各样的阻力, 许多部门都不愿放权, 导致精简的审批事项“含金量”不高。

首先, 存在着“下放审批较多、取消审批较少”的现象。 在简政放权改革的过程中, 上级政府下放给下级政府的审批事项较多, 而政府转移给社会组织特别是真正取消的审批事项较少。一些地方政府甚至将取消的审批改为中介机构的前置评估, 实为变相“审批”, 问题更加严重。不仅导致人民群众的获得感不强, 而且影响了人民群众对改革的信心。

其次, 存在着“放小不放大、放责不放权”的现象。 在简政放权改革的过程中, 一些部门迫于上级压力或群众呼声等原因, 表面上愿意放权, 实际上却存在着虚假放权的现象。所谓“放小不放大”, 就是对一些无关紧要、可有可无的小权力愿意下放, 而对于那些涉及人、财、物管理等部门利益的大权力则不肯放手;所谓“放责不放权”, 就是一些职能部门存在着“既想抓权、又不愿担责”的心态, 往往把那些管理难、责任大的事权下放, 而对财权、人事权则拽住不放, 导致基层政府部门不堪重负;更有甚者, 一些政府部门明地里将一些权力下放, 暗地里又通过一些“红顶中介”将其收回, 借“核准、备案、年检”之名变相审批, 从而使得精简的审批事项中“含金量高”的项目不多。

再次, 存在着“为精简而精简、玩数字游戏”的现象。 虽然从各地精简审批事项的数目来看, 大多数地方和政府部门都能如期完成任务, 但却存在着“为精简而精简”的现象。一些地方和政府部门为了完成清理、精简任务, 想方设法甚至弄虚作假以求达标过关, 如将某一大项行政审批拆分为若干子项予以精简, 表面上精简了不少审批项目, 其实不然。还有些地方和政府部门表面上取消了一些审批事项, 但前置审批、事前备案却大幅增加, 玩“数字游戏”, 审批的实质并没有改变, 只是换了一种形式而已。

(二) 统筹衔接配套改革不够

深化简政放权改革必须做到统筹衔接、配套进行, 既要坚决放, 也要接得住、用得好。从某种意义上说, 接得住、用得好比坚决放、愿意放难度更大。然而, 在简政放权改革中存在着统筹衔接配套不够的问题, 如在商事登记制度改革中, 将“先证后照”改为“先照后证”, 解决了“办照难”“注册难”的问题, 但同时又出现了“办证难”“准入不准营”“注销难”的问题。

首先, 部门之间的放权过程缺乏协调。 一些审批事项往往涉及到多个政府部门, 而在简政放权改革的过程中, 有的部门放了, 有的部门没有放, 最后不仅没有起到应有的效果, 反而增加了群众的办事难度。笔者在调查中发现, 某市在简政放权的过程中, 一项涉及到十几个部门的投资审批, 只有市发改委一家将相关审批权下放到了县 (区) 发改委, 而其他部门并没有下放到县 (区) 一级, 结果使得群众原本只需要到市级相关部门办理审批即可, 改革后却要到市、县 (区) 两级去办理, 反而更加麻烦了。

其次, 部门之间的信息共享程度不高。 像证明“你爸是你爸”等各种“奇葩证明”之所以泛滥, 其中一个重要原因就是部门之间、垂直部门与地方政府之间存在着统筹衔接配套不够。如公民户籍、教育、就业、生育、医疗、婚姻等一些基本信息处于分散、割据的碎片化状态, 部门之间 (甚至部门内部) 、地区之间没有实现信息互通共享或者信息共享程度不高。如天津市民龙蒙为了开一张无犯罪记录证明, 竟然跑了4个派出所, 等了10天。同时, 少数人不讲诚信, 社会上各种假证太多, 使得一些基层单位和部门既不敢相信证件, 又不想承担责任, 于是, 为了规避风险, 就让群众自己去证明各种证件的真实性, 去开各种各样的“奇葩”证明, 并借机收费, 严重影响了政府形象。

再次, 存在着“接不住、用不好”的现象。 在简政放权改革的过程中, 为了方便群众办事, 一些审批事项从中央、省级政府直接下放到了市、县、乡 (镇) 政府, 或者转移给了社会组织。但是, 由于基层政府一些工作人员的知识结构、业务能力、经验水平不足, 从而“接不住、用不好”;同时, 由于相关法律法规不完善, 一些行业协会、中介机构等社会组织发育不健全, 对于政府转移的一些审批事项也存在着“接不住、用不好”的现象。结果不仅造成群众办事不方便, 影响了简政放权改革的成效, 而且产生了一定的混乱, 甚至出现“权力真空”, 使得上级政府不愿放权、不能放权。笔者在实地调查中了解到, 某市拟将“药品零售企业药品经营许可”等25项审批权下放给区级政府, 却因区级政府部门人员、机构、职能调整不到位、无能力承接而暂缓下放。

(三) 审批行为仍存在不规范现象

行政权力运行不规范、不透明是我国政府管理的一个“痼疾”。在简政放权改革的过程中, 一些政府部门对所保留的审批事项的操作仍不够规范。

首先, 存在着审批权力被滥用的现象。 由于一些审批事项的审批标准不明确, 审批条件不具体, 一些审批部门甚至随意设定条件, 使得审批部门及经办人员在审批过程中的自由裁量权过大, 再加上监督机制不健全, 对行政审批权力的监督不到位, 有关审批的信息不公开、不透明, 更没有实现信息共享, 从而为“黑箱”操作、以权谋私等腐败现象提供了可乘之机。此外还存在着审批机关权责不一致的现象, 一些部门权力很大, 在行政审批的实际运作中往往只注重申请人必须履行的义务, 而对审批机关不依法实施审批所应承担的责任却缺乏明确规定, 以至于审批权力被滥用。

其次, 存在着利用审批乱收费的现象。 一些行政审批机关, 特别是基层单位受经济利益的驱动, 利用审批乱收费的现象仍时有发生, 严重影响了政府的形象和公信力。还有一些审批部门与下属的中介机构存在着利益关联甚至利益输送, 导致各类“红顶”中介乱收费现象仍比较严重, 一些中介机构重收费、轻服务, 甚至只收费、不服务, 群众意见普遍较大。

(四) 审批程序仍然比较繁琐

虽然各级政府通过建立健全实体性的政务中心, 相对集中办理有关行政审批事项, 方便了群众办事, 减轻了群众负担, 得到了群众拥护。但是, 由于各种原因, 目前一些行政审批事项的环节仍然过多, 审批程序繁琐, 审批时间长, 审批效率低。群众到有关部门办一件事或办一个手续, 跑一、两趟就办完的很少, 绝大多数情况下, 都要跑三趟以上。特别是一些政府部门随意增加证明事项和证明材料、提高证明要求, 要求办事群众提交一些与所办事项无关的证明或鉴定材料, 将本应由本部门承担的核查义务随意转嫁给办事群众, 不仅影响了办事效率, 而且增加了群众的负担。如浙江省杭州市虽然在2017年初推行了“最多跑一次”的改革, 希望打造“审批事项最少、办事效率最高、服务质量最好、投资环境最优”的城市, 先后公布了三批共11452 项“最多跑一次”的事项清单, 并计划在2017年基本实现群众和企业到政府办事“最多跑一次是原则、跑多次是例外”。然而, 2017年4月25日, 杭州市长徐立毅以一名普通市民的身份, 不发通知、不打招呼, 轻车简从, 实地暗访“最多跑一次”改革, 办了四件事, 结果一件都没办成。

(五) “重审批、轻管服”问题仍未解决

由于一些政府部门及工作人员长期以来已经习惯了“以批代管”, 对审批很“迷恋”、熟门熟路, 而对监管很迷茫、不知何为, 所以, 在简政放权改革的过程中, 一些政府部门要么“一放了之、躺倒不干”, 存在着不作为、慢作为等现象;要么该管的没管住、没管好、没管到位, 而不该管的又管了, 甚至比以前管得更严、更死 (如事业单位科研经费报销等) , 直接影响了简政放权改革的效果。特别是过去几年来, 许多政府部门把工作精力主要放在审批项目的清理精简上, 而对保留的审批项目如何强化监管、优化服务等方面下的功夫不多, 重审批、轻监管、轻服务的问题依然突出, 使得简政放权改革的效果大打折扣。

三、深入推进简政放权改革的对策建议

党的十九大报告明确要求“转变政府职能, 深化简政放权, 创新监管方式, 增强政府公信力和执行力, 建设人民满意的服务型政府。”39同时, 党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》也再次要求“深入推进简政放权”。可见, 深入推进简政放权改革不仅是建设人民满意的服务型政府的题中之义, 而且是新一轮深化党和国家机构改革的一项重要内容, 需要抓紧抓实抓好, 并采取以下措施:

(一) 继续精简行政审批项目

虽然近年来精简行政审批项目的力度较大, 但是, 各级政府行政审批项目仍然太多。所以, 深入推进简政放权改革, 必须加大“放”的力度, 继续抓紧“清理和规范各类行政许可、资质资格、中介服务等管理事项”, “减少微观管理事务和具体审批事项, 最大限度减少政府对市场资源的直接配置, 最大限度减少政府对市场活动的直接干预”。尤其是要提高简政放权的“含金量”, 推进精准放权、协同放权。

首先, “该取消”的审批事项“坚决取消” 。 做好简政放权的“减法”, 不仅要按照党中央、国务院的要求, 坚决取消那些没有法律法规依据的审批项目, 而且要坚决查处那些随意设定审批事项及条件的政府行为, 使行政审批真正在法治轨道上运行。

其次, “该下放”的审批事项“坚决下放”。 要按照方便群众、有利监管的原则, 尽量将适合下级政府审批的事项下放给下级政府审批, 上级政府只要加强监管即可。为此, 必须做好权力下放的承接配套, 创造有利条件以保障地方和基层对下放事项“接得住、用得好”。要结合新一轮的机构改革, 按照“编随事走、人随编走、费随事转”的原则, 根据下放审批事项, 配套解决相应的人员编制和财政经费问题, 避免“只放事和责、不放权和利”的现象发生。

再次, “该转移”的审批事项“坚决转移”。 要将那些适合由社会组织提供的公共服务和承担的事项尽快转移给相关的社会组织。为此, 要加快推进社会组织改革, 正确处理政府与社会之间的关系, 加快实施政社分开。不仅要注意加强社会组织的培育, 使之有能力承接政府转移的事项, 而且要依法加强对各类社会组织的监管, 使之规范有序地承接政府转移的事项。真正将政府部门“愿意转”和社会组织“能够接”有机结合起来, 以便为人民群众提供优质的公共服务。

最后, 统筹推进“多证合一”和“证照分离”的改革。 为了有效区分“证”“照”功能, 进一步释放企业创新创业的活力, 解决实践中仍然存在的各类证照数量过多、“办照容易办证难”、“准入不准营”、简政放权措施协同配套不够等问题, 在总结全国各地改革经验的基础上, 国务院决定全面推行“多证合一”和“证照分离”的改革。2017年5月, 国务院下发了《关于加快推进“多证合一”改革的指导意见》, 要求“将信息采集、记载公示、管理备查类的一般经营项目涉企证照事项, 以及企业登记信息能够满足政府部门管理需要的证照事项整合到营业执照上, 实行‘多证合一’, 使企业在办理营业执照后即能达到预定可生产经营状态, 最大程度便利企业市场准入”。2017年9月, 国务院印发了《关于在更大范围推进“证照分离”改革试点工作的意见》, 要求在天津、辽宁、广东等10个自贸区复制推广上海市浦东新区“证照分离”改革试点的成熟做法, 清理规范各类许可证, 分类处理各类涉企证照事项, 做到“能整合的尽量整合、能简化的尽量简化、能减掉的坚决减掉”。2018年10月, 国务院又印发了《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》, 要求从2018年11月10日起, 在全国范围内对第一批106项涉企行政审批事项分别按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等四种方式实施“证照分离”“照后减证”改革。这对于营造良好的营商环境、降低企业制度性交易成本意义重大, 关键是要将这些改革措施真正落到实处。为此, 一方面要加强法治保障工作, 通过及时修改法规、部门规章、地方性法规及规范性文件, 或调整其适用范围, 使“证照分离”改革真正做到于法有据。另一方面, 要加强监管创新工作。“证照分离”改革虽然是破解“准入不准营”的一项有效举措, 但涉及部门多、层级多, 给监管工作带来了新的挑战, 必须创新监管方式。对于那些取消审批的项目, 要有针对性地完善各种后续监管的配套措施;对于那些审批改为备案的事项, 事前备案要注重当场办结, 事后备案要注重规范监管;对于那些实行告知承诺的事项, 除了要精准选择外, 必须明确并不是取消审批, 而只是改变审批方式, 如果不履行承诺或者虚假承诺, 将依法撤销审批并予以从重处罚。

(二) 继续优化行政审批程序

深入推进简政放权改革, 不断优化营商环境, 特别是要认真落实李克强总理提出的六个“一”要求:“企业开办时间再减一半;项目审批时间再砍一半;政务服务一网办通;企业和群众办事力争只进一扇门;最多跑一次;凡是没有法律法规依据的证明一律取消。”为此, 必须继续优化简化行政审批程序, 进一步整合规范审批流程。

首先, 积极推进“互联网+政务服务”。 推行“互联网+政务服务”, 不仅能优化政务服务, 完善办事流程, 创新审批方式, 而且能缩短办理时间, 提高审批效率和行政效能, 因而必须积极推进, 特别是要加快全国一体化网上政务服务平台的建设, 大力推进各部门业务信息系统的互联互通, 实现各种材料“一次提交、部门流转”, 做到“一门申报、一窗受理、一网通办”, 让信息多跑路, 让群众少跑腿, 切实提高审批服务水平。但是, 也要清醒地认识到, 由于群众掌握网络知识和网路技术的水平千差万别, 80后、90后的年轻人相当熟练, 但一些年龄偏大、文化水平不高、偏远地区的群众则不太熟识甚至完全不懂网络知识和网路技术, 没办法也不愿意到网上办事大厅办事。所以, 推进“互联网+政务服务”, 既要积极主动, 又要实事求是。不仅要搞好顶层设计, 做到试点先行、循序渐进, 避免重复建设, 造成浪费, 而且为了方便不同文化层次的群众办事, 为群众提供优质公共服务, 应做到网上办事大厅和实体办事窗口长期并存。

其次, 尽量简化明确公开审批条件。 为了解决证明事项过多、审批材料过繁的问题, 必须从根本上推动证照的削减, 以“减证”推动“简政”, 促进便民服务。为此, 必须坚决执行国务院常务会议作出的“全面清理各类证明事项, 更多消除群众和企业办事烦恼”的相关决定。认真落实国务院办公厅印发的《关于做好证明事项清理工作的通知》要求, 梳理清楚哪些证明材料是依法必要的, 哪些是不必要的, 地方政府部门、办事机构、公用事业单位和服务机构不仅不能随意增加, 而且应当尽量精简。特别是要依法全面梳理、分类处理各类证明, 那些没有法律法规依据的证明事项应一律取消。同时, 对于那些涉及国家安全、确需保留的证明事项和材料, 不仅要明确公开设定的法律依据和开具单位, 而且要列明办理指南, 一次性告知。此外, 要实行办事要件和流程标准化、规范化, 同一审批事项要尽量做到省、市、县 (区) 等各级政府审批条件统一、流程统一、材料统一, 实现无差别受理办理。不仅使群众办事有一个基本遵循, 而且体现一种公平公正。

此外, 要认真贯彻国务院的决策部署, 采取各种便利措施解决企业“注销难”的问题, 不仅要简化优化企业注销流程, 完善企业注销的各项制度规范, 而且要强化部门信息共享和业务协同, 避免“企业分头跑”和重复递交注销登记材料, 从而大大缩短注销时间。

(三) 继续规范行政审批行为

通过简政放权改革, 政府机关现在是“门好进了、脸好看了、话好听了”, 但“事依然难办”, 审批行为不规范、自由裁量权太大的问题依然存在。所以, 要继续规范行政审批行为。2015年1月, 国务院下发了《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》, 对规范行政审批行为、改进行政审批工作作出了全面部署。不仅提出了依法审批、公开公正、便民高效的基本准则, 而且提出了全面实行“一个窗口”受理、推行受理单制度、实行办理时限承诺制、编制服务指南、制定审查工作细则、探索改进跨部门审批等多项完善审批的具体措施。关键是真正得到落实, 才能促进行政审批行为的规范化。当前应重点做好以下两项工作:

首先, 加强自由裁量权基准标准化建设。 为了降低制度性交易成本, 规范行政裁量权, 必须做好自由裁量权基准标准化建设工作。为此, 各级地方政府应高度重视, 并根据国务院有关通知的要求, 对行政许可与否的标准进行细化, 最大限度地减少审批者的自由裁量权。

其次, 加强行政审批的监督问责工作。 为了提高审批服务水平, 必须加强行政执法部门的监督, 严格绩效管理和行政问责, 对那些不作为、慢作为、乱作为、刁难办事企业和群众、利用审批权谋取私利的人, 要依法依纪依规严肃查处, 决不能“高高举起、轻轻放下”。只有坚持依法依规严肃问责, 才能真正规范行政审批行为, 才能使深入推进简政放权改革真正取得成效。

(四) 继续完善“权责清单制度”

深入推进简政放权改革, 绝不是一放了之, 而必须与“调整和优化政府职能”结合起来, 真正做到“不越位、不缺位、不错位”, 该管的坚决管住、管好、管到位, 不该管的坚决不管。为此, 必须尽快建立完善权责清单制度。

所谓权责清单, 就是要将各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程及对应的责任等以清单形式明确列出来, 向社会公布, 接受社会监督。通过建立权责清单制度, 管住政府这只“有形之手”, 真正做到“法无授权不可为”、“法定职责必须为”;既不能乱作为, 也不能不作为。早在2014年2月20日, 国务院就决定推行权力清单制度。2015年3月, 中办、国办又印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》, 对建立权力清单和相应责任清单制度进行了具体部署。虽然这项工作目前已基本完成, 但还很不完善。为此, 要按照党的十九届三中全会关于“全面推行政府部门权责清单制度”的要求, 结合新一轮党和国家的机构改革, 尽快抓紧完善, 并实现权责清单同“三定”规定有机衔接。特别是要完善基层政府权责清单, 构建简约高效的基层治理体制。不仅要制定完善街道办事处 (乡镇政府) 在社区治理方面的权责清单, 而且还要制定完善基层群众性自治组织承担社区工作事项的清单、协助政府的社区工作事项的清单。依法厘清街道办事处 (乡镇政府) 和基层群众性自治组织的权责边界, 真正做到权责明确、一致。

(五) 继续完善“负面清单制度”

所谓负面清单, 就是政府列出禁止和限制进入的行业、领域、业务等清单, 规定企业“不能做什么”, 清单之外的领域都可以自由进入。通过建立负面清单制度, 让各类市场主体可依法平等地进入清单之外的领域, 做到“法无禁止皆可为”, 这有助于优化营商环境、降低制度性交易成本。负面清单包括外商投资负面清单和市场准入负面清单。

首先, 完善外商投资负面清单制度。 我国的负面清单制度最早是由上海自贸区进行试点并逐步建立起来的, 2013年设立之初, 负面清单达193项。2014年, 经过调整减少至139项。2015年4月20日, 国务院发布了适用于上海、广东、天津、福建四个自由贸易试验区的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施 (负面清单) 》, 列明了不符合国民待遇等原则的外商投资准入特别管理措施122项。同时, 自贸试验区内的外商投资涉及国家安全的, 还必须按照《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》进行安全审查。2017年6月16日公布的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施 (负面清单) (2017年版) 》将负面清单缩减至95项, 并覆盖11个自贸试验区。2018年6月30日公布的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施 (负面清单) (2018年版) 》则将负面清单进一步缩减至45项, 进一步放宽了市场准入, 有助于推动形成全面开放的新格局。但是, 随着我国开放步伐的加快, 外商投资负面清单制度仍有进一步完善的空间。

其次, 完善市场准入负面清单制度。 全面实施市场准入负面清单制度是党的十八届三中全会明确提出的一项重大改革任务, 也是党中央作出的一项重要决策。2015年9月15日, 习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十六次会议, 会议审议通过了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》。随后, 国务院以国发[2015]55号文件的形式予以颁布, 对建立和实施市场准入负面清单制度作了具体部署。2016年3月, 国家发改委、商务部颁布了《市场准入负面清单草案 (试点版) 》 (发改经体【2016】442号) , 列明了在我国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等共328项。其中, 禁止准入类96项, 包含762个细项;限制准入类232项, 包含867个细项。从2015年12月1日至2017年12月31日, 在天津、上海、福建、广东四个省 (市) 进行市场准入负面清单制度改革的首批试点。2017年, 又将辽宁、浙江、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西等11省 (市) 纳入第二批试点地区。从试点地区实施的情况来看, 市场配置资源的作用不断扩大, 成效显著。但也存在着清单项目多、管理主体多、程序复杂、界限不清等问题。为此, 2018年12月25日颁布了《市场准入负面清单草案 (2018年版) 》, 列明了“禁止准入类”和“许可准入类”两大类共151个事项、581条具体的管理措施, 与此前的试点版负面清单相比, 事项减少了177项, 压减幅度达54%, 具体管理措施减少了288条。今后一段时期的工作重点是要抓紧落实新版市场准入负面清单, 真正履行“非禁即入”、各类所有制企业一视同仁的承诺, 特别是要加快推进与市场准入负面清单制度相适应的立法及配套制度建设工作, 废止妨碍市场公平竞争的各种规定, “保障各类市场主体机会平等、权利平等、规则平等, 营造良好营商环境。”同时, 要逐步建立市场准入负面清单动态调整机制, 及时清理修改那些不利于高质量发展的市场准入规定, 不断缩减清单事项, 加快构建市场开放公平、规范有序, 企业自主决策、平等竞争, 政府权责清晰、监管有力的市场准入管理新体制。

(六) 依法加强事中事后监管

我国历次机构改革、简政放权始终无法摆脱“一放就乱、一乱就收、一收就死”的“怪圈”, 其中一个重要原因就是没有运用法治思维和法治方式推进改革。所以, 深入推进简政放权改革必须在法治的轨道上进行, 并且要加强事前规制建设, 及时修改相关的法律法规, 以法治方式巩固改革成果, 依法推进简政放权改革。同时, 还必须依法加强事中事后监管, 不断优化政务服务。

首先, 加大事中监管强度。 过去的市场监管是一种“重事前审批、轻事中监管、重事后处罚”的监管模式, 这不利于市场经济的发展。深入推进简政放权改革, 必须改变重审批、轻监管的政府管理方式。既要放得开、放出活力, 也要管得住、管出公平。为此, 必须强化事中监管。不仅要将更多行政资源和行政执法的重心转到“事中严管”上来, 更加重视过程监管, 而且要不断创新监管方式, 除了要运用大数据、物联网等高科技手段, 大力推进“互联网+监管” 新模式外, 还要全面推行“双随机、一公开”制度, 构建全国统一的“双随机”抽查工作机制和制度规范, 逐步实现跨部门“双随机”联合抽查常态化, 推进抽查检查信息统一归集, 实现随机抽查事项、标准、程序、对象、结果全公开, 从程序上堵塞监管漏洞, 规范监管行为, 提高监管的威慑力和有效性。此外, 不仅要加快推进政府监管信息共享, 提高监管执法效能, 而且要进一步加强社会信用体系建设, 健全信用监管, 特别是要建立健全黑名单制度, 强化信用约束, “加大信息公开力度, 加快市场主体信用信息平台建设, 发挥同行业和社会监督作用。”不断完善守信联合激励、失信联合惩戒的机制。

其次, 加大事后处罚力度。 由于我国经济社会正处于“转轨”过程中, 食品药品安全、生产安全、环境安全、公共安全等许多领域的问题仍较突出, 亟须猛药去疴、重典治乱、严格执法。特别是要尽快建立完善惩罚性赔偿制度, 对那些严重危害人民群众生命财产安全的违法违规行为、重大恶性违法违规行为、多次重复违法违规行为, 必须坚持“严”字当头, 重点打击, 依法依规严惩, 不能手软。如2018年10月16日, 国家药品监督管理局和吉林省食品药品监督管理局依法从严对长春长生生物科技有限责任公司违法违规生产狂犬病疫苗作出了行政处罚, 不仅撤销了长春长生公司狂犬病疫苗 (国药准字S20120016) 的药品批准证明文件和涉案产品生物制品的批签发合格证, 吊销其《药品生产许可证》, 而且没收违法所得和罚款共计91亿元。还将涉嫌犯罪的多名主管人员交由司法机关依法追究刑事责任。

再次, 努力优化政务服务。 我们的政府是人民的政府, 必须坚持以人民为中心。深化简政放权改革, 不仅要优化办事流程, 规范行政裁量权, 而且要运用信息技术提高办事效率, 提升政务服务水平。为此, 要加快建设全国一体化在线政务服务平台, 努力实现“一网通办”。同时, 为了尽快打破“信息孤岛”, 实现数据共享, 不仅要建设身份认证、电子印章、电子证照等统一系统, 而且要注意“统一明确各部门信息共享的种类、标准、范围、流程, 加快推进部门政务信息联通共用”。从而不断优化政务服务, 增强人民群众的获得感。

作者：唐晓阳

来源：《岭南学刊》2019年第03期

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