国际经验 | 美国俄勒冈州空间规划体系的启示

　　导读

　　美国俄勒冈州通过用途管制控制城市蔓延，通过立法加强自然资源保护。俄勒冈州现有“两级主体、三项程序、三个工具”的空间规划体系，值得我们学习与借鉴。

　　本文字数： 3146字

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　　背 景

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　　自然地理

　　俄勒冈州位于美国西北太平洋沿岸，总面积约25万平方公里，人口约420万（2018年）。

　　俄勒冈州自然地理资源丰富，拥有海洋、平坝、山地、高原、沙漠，森林面积超过全州一半。由于太平洋和喀斯喀特山脉（Cascade Range）的影响，山脉西部的威拉米特河谷气候温和，土地平坦，集中了全州70%的人口，成为全州人口和耕地最密集的地区。东部全为高原，景观资源价值极高。

　　图1 俄勒冈州在美国的区位

　　图2 俄勒冈州地理划分示意图

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　　行政体制

　　美国的行政管理体制分为联邦政府、州政府、地方政府三个层级，其中地方政府包括县政府和城市政府。

　　在俄勒冈州，全州划分为36个县，县下设市， 县政府对辖区范围内的农村地区和非建制市（城市型社区）进行管理，市政府管理城市增长边界内的城市建设地区 。

　　图3 俄勒冈州华盛顿县地图（图中色块为县内的市）

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　　波特兰都会区

　　为了协调波特兰都会区范围内的3个县和24个城市的土地使用，波特兰都会区政府Metro成立，对波特兰都会区范围内的土地使用进行管理。 都会区是美国唯一通过选举产生的区域性政府，拥有土地使用方面的征税权。

　　图4 波特兰都会区（Metro）管辖范围与3县24市的关系

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　　缘 起

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　　通过用途管制控制城市蔓延

　　早在1919年，俄勒冈州的最大城市波特兰效仿纽约，率先 采用区划导则管理城市建设 。

　　二次大战后，美国城市郊区化开始爆发式发展，俄勒冈州于1947年立法授权县政府在城市辖区之外、县辖区范围内开展规划工作，对土地使用进行管理。在此背景下，俄勒冈州各县政府开始筹备成立规划委员会（planning commissions），制定《发展模式》（development Pattern）（于1963年更名为《综合计划》（Comprehensive Plan）），并依据《发展模式》编制区划规划，以此作为土地使用管理的法定依据。

　　1969年，俄勒冈州议会通过参议院10号法案（Senate 10），要求各城市和县必须编制辖区内的综合土地使用计划和区划导则，首次将土地用途管制法定化。

　　图5 波特兰都会区费尔维尤市的区划图则（2017年编制）

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　　通过立法加强自然资源保护

　　为了加强资源保护，俄勒冈州在20世纪60-70年代，采用立法、制定标准、成立州级机构等形式，严格保护全州的农用地、河谷、森林、海洋等自然资源。

　　农用地管理方面

　　俄勒冈州于1961年确定农用地标准，授权划定排他性农业区（Exclusive Farm UseZone），对农业区内的税收减免、土地开发模式、非农产业限制等做了明确规定。

　　森林保护方面

　　州议会于1971年通过《俄勒冈森林法》，将私人和州属土地上的森林资源纳入统一管理。

　　海洋保护和利用方面

　　州议会于1967年通过《俄勒冈海岸线法案》，确定全州的海岸线及沙滩都是公共资源，私人不得在此区域开展建设。1971年，海岸线保护与利用委员会（Coastal Conservation and Development Commission）成立，负责州海岸线的规划与管理工作，该委员会成为俄勒冈州第一个州级空间管理机构。

　　按照法律法规、特别机构的要求，俄勒冈州确定多个特别自然型地区，组织编制专项规划，指导相关保护和利用工作。

　　图6 威拉米特河绿带规划

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　　构 建

　　1973年被俄勒冈州规划界称为神奇的一年（The Magical Year）。经过长期筹划，州议会投票通过， 参议院100号法案（Senate Bill 100）于5月29日被正式签署为州法律，用于指导全州的各项规划工作。

　　图7 俄勒冈州参议院100号法案（第1页，共15页）

　　法案组建了州土地保护与利用委员会（Land Conservation and Development Commission），要求委员会制定全州共同规划愿景（Oregon’s Statewide Planning Goals and Guidelines）。法案要求俄勒冈州的所有城市和县必须按照全州共同愿景确定的原则，编制完成总体规划（Comprehensive Plan）。

　　在整个20世纪70年代， 俄勒冈州空间规划体系在实践中不断完善，最终形成了现有“两级主体、三项程序、三个工具”的空间规划体系。

　　图8 俄勒冈州空间规划体系示意图

　　两级参与主体

　　州政府-地方政府

　　州级层面

　　包括州土地保护与利用委员会（LCDC）和州级专业机构。州级层面主要行使规划管理与服务职能，包括制定各类政策，开展自然资源登记，行使监督权和审查权。

　　地方层面

　　包括县政府（County）和市政府（City），地方政府在行政管理范围上有所重合，规划事权上具有清晰的划分。地方层面主要负责各类空间规划的编制和实施。

　　在地方政府中有个特殊的政府主体，它就是波特兰都会区政府（Metro）。 波特兰都会区政府的行政范围包括波特兰都会区范围内3县24市。都会区政府的工作主要包括两个部分，一是负责该片区的废弃物处理、部分自然公园及数个大型公共设施的运营，二是承担都会区范围内的规划管理和规划协调工作， 核心任务是编制都会区发展战略和管理都会区的空间增长边界（UGB） 。

　　图9 波特兰都会区2040概念规划

　　三项规划程序

　　审批-定期评估-诉讼

　　审批程序（Acknowledge）是总体规划合法化的过程。 地方政府将编制完成的总体规划提交州土地保护与利用委员会，委员会将规划内容与全州共同规划愿景的条款进行对照，对符合共同愿景的规划予以审批确认。

　　定期评估程序（Periodic Review）是对已经审批的总体规划进行持续跟踪与监督。 评估形式包括州政府审查合规性，地方政府之间审查协调性，地方政府内部审查操作性。根据审查结果，做出是否对原规划进行修改的决定。

　　诉讼程序（Appeal）是规划参与方的相互监督过程。 土地使用诉讼理事会由州巡视法庭授权，执行规划相关的司法监督，处理规划相关的诉讼案件，在州内有“监察者”（Watchdog）的绰号，是全州共同规划愿景和州法律的坚定执行者。

　　图10 三项规划程序运行示意图

　　三个规划工具

　　共同愿景-总体规划-城市增长边界

　　全州共同规划愿景（Oregon's Statewide Planning Goals and Guidelines）由州土地保护与利用委员会制定，是州空间规划体系的基础。 全州共同规划愿景由州议会通过后，相关内容分别纳入俄勒冈州法律和州行政管理条例，成为规划管理行为的最高准则。全州共同规划愿景包括19条内容，分为4个类型，分别明确了规划程序、自然资源保护、城市用地规划和特别地区规划的原则和主要内容。 全州共同愿景是州政府进行规划审批和指导的唯一工具，州级层面不编制统一的空间规划。

　　表1俄勒冈州全州共同规划愿景

　　总体规划（Comprehensive Plan）由县和市政府编制，是地方政府在辖区内进行空间规划管理的纲领性文件。 总体规划的基本原则是必须符合全州共同规划愿景，以提高公共健康、公共安全和普遍福祉为目的。州级层面对总体规划的规划内容和成果形式没有强制性要求，在实践过程中，总体规划的内容逐步稳定。以《波特兰市总体规划（2035年）》（2035 Comprehensive Plan）为例，主要内容包括规划愿景、目标和政策、重点项目、规划蓝图，其中规划目标和实施政策是规划的核心内容。

　　图11 波特兰市城市总体规划提纲

　　城市增长边界（Urban Growth Boundaty）是最直接有效的管控城市空间形态的工具。 按照全州共同规划愿景的要求，俄勒冈州所有城市都必须划定城市增长边界，作为区分城市地区和乡村地区的政策边界。边界由城市政府或者区域政府划定，州土地保护与利用委员会按照共同愿景审查城市增长边界范围，判断的标准为是否保护了高品质农用地、森林和开放空间，是否能够满足城市人口增长的用地需求，是否有利于城市的健康、有序、可持续发展。城市增长边界一方面是对农田、森林等自然资源的保护，另一方面也有利于加强城市建设管理，引导城市土地高效利用。

　　图12 波特兰都会区城市增长边界

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　　借 鉴

　　统一规划立法，制定完善的空间管理机制。 100号法案从立法角度实现了多个统一。一是设立州土地保护与利用委员会，统一行使空间规划管理权；二是要求制定全州共同规划愿景，将城市发展与资源保护相统一；三是明确了空间管控的唯一抓手，将各类规划要素统一到总体规划的框架之下。

　　划分工作边界，明确各级各类政府的责权。 州政府是规则制定者和行为监管者，地方政府是决策者和执行者。在地方层面，县、市在行政空间上有重叠，规划管理权按照城市增长边界进行划分，县政府负责乡村地区的规划管理，市政府负责城市建设用地的规划管理。

　　统一用地分类，引导空间资源的高效配置。 城市增长边界内外采用同样的用地分类和建设标准。以生态用地为例，城市增长边界内外的保护和利用标准是统一的，差异性体现在不同建设强度和设施数量的配置。

　　建立制度保障，不断地完善空间规划体系。 非政府监督机制有效促进了规划目标的实现。公众参与制度贯穿整个规划编制、规划管理、规划实施过程，通过公众参与，建立起有效的社会监督机制，提高规划的实施度。

　　本文是今年1月“中规院西部分院2018年业务交流会”上的交流报告之一，报告系统介绍俄勒冈州空间规划体系的思想源头和自上而下的空间规划体系，以期为国土空间规划编制和管理提供借鉴。