新时代奋斗者｜张鹏峰：上海市政府首批外聘法律顾问的进阶路

【编者按】

道虽迩，不行不至；事虽小，不为不成。
上海从曾经的小渔村发展为如今的特大型城市，离不开拥有实干精神的奋斗者。他们来自各行各业，平凡却不平庸，兢兢业业地书写着历史。
4月8日起，澎湃新闻推出“新时代·奋斗者”系列稿件，向家国追梦人致敬。

张鹏峰 受访者供图
法治政府建设，是当前我国的国家战略。律师，是法治政府建设中一支不可或缺的重要力量。上海中夏律师事务所主任张鹏峰，就是这样一位法律人。
从担纲处置公共突发事件，到为党政机关事前重大行政决策提供法律服务，再到作为上海市政府首批外聘法律顾问参与立法。张鹏峰的政府法律顾问之路，从1.0版本进阶到了3.0版本。
近日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者采访了这位上海律师，了解他是如何一步步与时俱进、开拓创新，以律师身份参与、推动中国的法治政府建设。
1.0版：事后灭火，处置突发
“有作为才能有担当，我走上政府法律顾问之路源于一个偶然的机会。”张鹏峰说。
2009年6月27日凌晨5点多，上海市闵行区发生了轰动的倒楼事件，一栋高楼的无端倒下，引起了小区800多名楼盘购房者乃至周边小区住户的恐慌。闵行区委、区政府征得上海市委、市政府同意，决定聘请张鹏峰律师团队代表政府处置该公共突发事件，使得张鹏峰成为担纲处置公共突发事件的中国律师第一人。
受托伊始，张鹏峰就立即向政府提交了关于“事件定性、政府定位、处置定调”的“三定方案”，该建议得到了政府的首肯，随后张鹏峰便作为政府的代表，依法与购房者、开发商、周围居民等沟通协商，促使本次公共突发事件取得圆满结果。曾有评价称，本次公共突发事件成功处置的秘诀，一是在突发事件中“政府”准确的角色定位，二是引入了“律师”来担纲处置突发事件。
2010年到2011年，张鹏峰不仅协助闵行区委、区政府成功化解了闵行南部吴泾镇近万名动迁农民的拆迁安置集访事件，也协助上海市和闵行区两级政府妥善化解了闵行北部的虹桥机场噪音扰民事件。
当时高速发展的经济环境，容易催生突发事件、危机事件，而律师在这一个个大案中化解矛盾、促成和解，这些名案的有效处理，为这一个个大案的有效处理提供了多方面的法律支持，从而更有效地化解了矛盾，促成和解。
2.0版： 参与决策，事前防范
“前面这些事件处置，有一个共同的特点，都属于问题爆发之后的‘灭火行为’”，张鹏峰说，“与其事后灭火，不如防患于未然，让律师在行政决策阶段就提前介入，岂不更好。”
于是，张鹏峰又带领他的律师团队进入了一个新的法律服务领域：为党政机关事前重大行政决策提供法律服务，助力党委政府对重大社会发展事项依法决策。
例如，成功试行土地解约收回方式。土地是不可再生的稀缺资源，但有些国有土地中的“毛地”出让项目，因政府动迁原因长期闲置，或者因规划变更而无法开发。这些土地依法不能以惯常的公共利益征收或违法闲置收回，导致长期闲置。为此，张鹏峰带领律师团队全面论证，最后提出解除土地出让合同方式收回该类土地。这一收地方式，不仅得到了土地管理部门的认可，也得到了最高院生效判决的确认。
再例如，世界银行（以下简称“世行”）对各国营商环境的评估和排名，是各国营商环境优劣的重要指标。我国是世界上吸引外资数一数二的大国，但世行营商环境排名一直很靠后，2018年排名仅在第78名，这与我国的经济地位很不匹配。因上海市评估比重占55%（北京占45%），故如何提高我国营商环境排名，便成为上海市政府的一个重要课题。
为此，上海市政府组建由时任上海市政府法制办副主任罗培新牵头的研究团队，进行专项研究。张鹏峰作为上海市政府法律顾问，也带领自己的团队参与其中。
张鹏峰说，“研究中，律师团队发现在世行的一些评价指标中，原本我国应予得分的项目却未予得分，进一步研究后发现，是因为世行的评价系统例如问卷环节出现偏差，从而导致部分分数不当流失。”就此，张鹏峰向项目总牵头人罗培新做了详细分析和报告，获得了高度评价。此后，在上海市政府、中央各部门的共同推动下，2019年中国营商环境排名大幅上升32位，达到第46位。
张鹏峰听到这个消息，深感自豪。“世界银行营商环境排名大幅提高，来自于方方面面的共同努力。我的团队也有幸在其中发挥了一点作用，‘书生报国无他物，唯有手中笔如刀’，这种成就感无可比拟！”
当被问及由“事后灭火队长”向“事前重大决策参谋”转型有何感受时，张鹏峰表示，“法律保障从事后救济被前置到事前防范，这是时代发展的必然，后者对政府法律顾问的要求更高了，不仅要有纵揽全局的广度，还要有重大决策的高度。”
3.0版： 参与立法，推动法治
“《中华人民共和国立法法》规定，中国设区的市就具有立法权，直辖市和省一级政府立法权就更大一些。”张鹏峰说，“我作为上海市政府的法律顾问，参与了许多立法。另外，我也以上海市律师协会行政法业务研究委员会主任的身份，受托参与了部分立法。四年多来，我共参与立法28部。”
张鹏峰参与立法，立法部门通常将他和一些学者当作“立法专家”看待，往往将立法中遭遇到的疑难问题交由他们论证和解决，这对张鹏峰和一些学者而言，挑战不小。
例如2016年开始的《上海市道路交通管理条例》的修订，立法部门就将其中争议较大的一些问题，如“关于机动车多次违法的处罚设定问题”、“关于是否可以设定暂扣或扣押机动车行驶证的行政处罚或行政强制措施问题”、“关于禁止货车占用快速车道问题”、“禁鸣区域的管理设定问题”、“关于临时停车管理适用条款的立法设定问题”等，交由张鹏峰律师和一些著名学者研究论证。
张鹏峰坦言，解决这类立法疑难问题，要比平时办理一些疑难复杂案件的难度高好几个层级。但张鹏峰带领自己的团队攻坚克难，深入研究，结合现实，提出的意见得到了上海市人大常委会主要领导的高度肯定。看到自己的许多意见被吸收进了最终生效的立法，张鹏峰说那种成就感无与伦比。
“士不可以不弘毅，每个法律人都有着士人的家国情怀。”张鹏峰说，“法治国家、法治政府、法治社会，‘三位一体’的法治中国建设，中央提出在2035年建成。而其中的法治政府建设首当其冲，律师作为一支重要的法治力量，应当在其中发挥重要作用。”
他透露，十多年前，行政法律师的“路”上人烟稀少，如今同行者众多，据统计有2.4万名律师成为各级行政机关的法律顾问，涌现出如北京吕立秋、上海王昊东、金缨等许多优秀政府法律顾问，因此他并不孤独。
“法治中国建设过程中，中国律师将会发挥出越来越重要的作用，我也愿意做这个时代的燃灯者。”张鹏峰说。