GRID实务研究丨白云区村级工业园开发及招商策略研究

广州现代城市更新产业发展中心(GRID)，是广佛首家城市更新领域产业研究谋划和资源整合对接的专业化机构。

随着城市更新的推进和土地利用方式的不断改革，村级工业园作为土地利用的重要载体之一，是白云区未来招商引资，促进经济发展的重要载体。为构建广州高质量营商环境，打造白云成为国家中心城市的中心城区，响应供给侧改革，迎接大湾区发展机遇，亟需梳理白云区村级工业园，为区域产业招商拓展可利用的载体。通过靶向发力产业招商，促进白云区村级工业园招商项目量质皆涨、产业集聚效应明显、项目落地创造“白云速度”，推动白云区“产业时代”经济新常态的发展，满足产业转型升级的载体需求，为白云区城乡共赢、经济高质量发展、乡村振兴战略的实施提供动力支持。

一、现状特征是“两低”和“两不明确”

（一）零散分布于各个镇街

全区上报85个村级工业园，各镇街分布有差异。白云区22个镇街共上报85个村级工业园(图1）。其中新市街上报数量最多，为15个。鹤龙街和同德街各上报1个。

图1 白云区各镇街村级工业园数量

（二）土地开发强度低

占地总规模约540万m2，建筑总规模约480万m2，现状平均容积率不足1。综合统计白云区村级工业园总占地面积约为544.5万m2，总建筑面积约为485.15万m2(有效数据为83个），其中占地和建筑面积最大的是太和镇1-19社工业区，占地约150万m2，建筑规模达120万m2。如图2、3所示，占地面积在1000-5000m2、10000-50000m2区间，以及建筑面积在10000-50000m2区间的园区数量较多。

图2 白云区村级工业园总占地面积范围

图3 白云区村级工业园总建筑面积范围

（三）产出效益较低

通过统计，园区租金普遍较低，多集中于10-20元/月/m2（有效数据73个）。产值集中在100-1000万元（2016年，有效数据29个，图4），仅有5个村级工业园（太和镇南岭工业园、人和镇西成工业园、钟落潭镇良田工业园等）产值超过1亿元。一半以上的园区税收额小于100万元（2016年，有效数据21个，图5）。

图4 白云区村级工业园2016年产值范围

图5 白云区村级工业园2016年税收额范围

（四）招商产业类型不清晰

村级工业园产业类型多样，以都市消费型工业为主。过半园区招商意愿强烈，但是招商产业类型不清晰。通过梳理，白云区村级工业园主导产业可划分为九大类：仓储物流，服装加工制造，五金、汽配，皮革皮具，化妆品生产销售，灯饰、音响，科技创意，饲料、农作物加工，综合类。其中，服装加工制造类园区数量最多，有29个（图6）。结合发展意愿调研，过半园区招商意愿强烈（占55.8%），但是其中一半以上对于意向招商产业类型不明晰（图7）。

图6 白云区村级工业园产业类型

图7 白云区村级工业园意向招商产业类型

（五）改造意愿强但目的不明确

通过统计，发现剩余租期十年以上的园区有74个，占总数的87.1%（有效数据为85个）。有51个园区表示有改造意愿（占62.2%），其中有工改工意愿的有8个，占比15.7%；工改商意愿的有13个，占比25.5%；工改科意愿的有2个，占比3.9%，剩余28个虽有改造意愿但未明确改造类型。

二、现状五大痛点

通过相关部门座谈及典型园区实地调研发现，白云区村级工业园发展面临五大问题。

（一）园区软硬条件有局限，招商引力不强

白云区村级工业园内集中了大量五金、制鞋、纺织、家具等传统制造业企业，设施老旧，产出效益低。村级工业园内运营主体主要依赖租金收入，缺少产业配套服务。软硬条件的不足，很大程度影响优质企业进驻；另一方面运营主体多为镇（街）、村集体成立下属的股份合作公司或经济发展公司，发展眼光受限，不仅对园区的发展定位不明确，而且对招商引资、产业更新换代没有明确的规划和计划，导致缺乏科学系统的招商措施。

（二）政府、村集体、企业等相关主体利益难协调，改造方式难明确

目前的村级工业园改造政策为全市统一标准，以《广州市关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号）为准，150亩以上可开展自行改造，但是需要与村留用地结合统筹开展改造。事实上，村级工业园改造需抵扣留用地指标以及无抵扣部分需将30%用地或物业交给政府，对此村集体较为抵触，除极少土地价值较高的村级工业园愿意配合政策实施，其他园区积极性不高。此外，现行政策关于工改工，工改科等没有明显让利，村级工业园在实际改造过程中更倾向工改商，但是过程中涉及调规、出让金等问题，村集体与现有入驻企业、政府之间利益协商难平衡，影响村级工业园改造积极性。

（三）缺乏具体工作指引，部分园区改造及招商方向不明

虽然广州城市更新“1+3”政策及《广州市关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号）等政策提出了村级工业园改造路径，但普遍反映缺乏项目全过程的细化程序和工作指引，可操作性有限。一方面，改造过程中村、镇街、区和市层层把控协调，涉及手续多，耗时长，影响园区发展；另一方面，近年来广州更新政策变动调整较频繁，部分重要条文前后变动较大（如社会各界普遍关心的土地出让金补缴标准从基准地价演变为市场评估价，以及国有土地旧厂房政府收储补偿标准从毛容积率3.5降至3.0再降至2.0，优惠力度不断下调等），有些创新政策不够细化（工改新产业有5年过渡期，但是缺乏细化指引，难落地），从而影响园区改造及招商。

（四）部分园区权属、租赁关系复杂，招商改造难形成合力

白云区部分园区地块有多个土地权属人，例如人和镇南国工业园，该园区由鹤亭村和秀水村共同所有。权属分散和复杂、多个利益主体的诉求不一，给拆迁、补偿、安置等土地前期整合工作带来较大挑战。部分园区还存在物业租赁转手方，例如钟落潭镇良田工业园，该园区由村社租给个人，个人再转租企业。招商改造实施主体（政府、投资改造方）与村集体的权利、义务分配、村集体内部利益较难平衡，需要大量的沟通协调工作。目前，多数村级工业园取得方式是租赁，受限于集体土地使用权的不稳定性与不可融资性，影响村级工业园改造、招商和再投资。

（五）招商信息不畅，企业、园区难“契合”

白云区村级工业园招商主要依托传统路径，缺少公开、共享的公共平台，园区招商需求和企业进驻诉求之间暂未形成有效的信息链接体系,导致需求与载体之间缺乏及时有效的沟通渠道，新的企业难以找到最为合适的入驻载体，而大量的园区又存在空置或是招商与定位不契合的现象，土地或载体空间未充分利用。另一方面，部分园区对意向引入企业没有清晰的规划，只有一个模糊的认知——“谁出的租金高租给谁”。例如黄石街马务新街工业区在谈及园区企业入驻条件时，表示主要以企业租金的高低，至于企业类型几乎无限制。而此简单粗暴的方式会将一些发展潜力大的优质企业排除在外，影响园区整体产业发展布局。

三、 四大 经验借鉴

佛山、深圳和上海在推动园区转型升级、招商引资等方面有特色做法，非常值得白云借鉴学习。

（一）放权让利，提高园区主体转型升级积极性

发挥镇街、村管理层的自主性，强调区政府在统筹、协调方面的作用，给予村级工业园改造及招商收益共享权。例如佛山明确村级工业园改造是一号工程，积极鼓励国资介入加快改造。出台“1+3”配套政策，做到放权让利，提高园区主体转型升级积极性。因此，借鉴佛山镇街统筹主体参与村级工业园的经验，充分给予镇街改造自主权和部分审批权。此外，针对发展区域鼓励或是市区先进性产业的园区，给予现有主体参与改造的机会，例如可以通过土地使用权作价入股等方式参与改造和后续运营开发，激发现有主体积极性。

（二）政策多样，保障到位

为推动村级工业园改造及招商工作，出台相应的保障政策，同时也注重政策保障的多样性。政策包含下拨专项资金、招商引资奖励、加大人才引入力度、土地优惠及审批手续简化等多方面的综合保障。例如深圳综合整治类旧工业区升级改造出台了简化程序、放宽准入条件、鼓励适当提高开发强度及产业资金扶持等9项保障政策。佛山顺德区出台“1+3”配套（《顺德区强力实施“三个一百天”村级工业园安全与环保执法和源头整治攻坚工作方案》、《顺德区村级工业园厂房搬迁补偿指引》、《顺德区村级工业园升级改造实施意见》、《关于进一步加大村级工业园改造资源统筹的工作方案（2018-2020年）》）等政策，部署全区村级工业园升级改造重点工作。

（三）部门协同，共同助力园区改造和招商

村级工业园的改造及招商涉及多个部门，需充分调动多主体积极性，强化园区改造和招商。例如深圳创新土地类型，允许提高容积率和弹性控规，以落实“产业第一”思想为主线，以完善配套设施建设为手段，积极调动市规划国土委、各区政府及其他多个职能部门，协同联动；佛山南海区区国土城建和水利局联合区城市更新发展中心，成立了“社区更新管家”服务站。作为“管家”首先要在辖区宣传、普及村级工业园升级改造政策，并为村居一线工作人员提供相关技能培训、政策指引。

（四）国资介入，带动社会资本投入

充分发挥国资融资、投资、建设和运营的优势，加强村级工业园改造力度，确保园区改造按照政府规划要求的同时带动社会资本投入，激活园区改造。佛山加大区镇（街道）财政资金和国资投入，充分利用棚户区改造、乡村振兴、特色小镇等政策性资金，释放国资撬动功能，带动社会资本投入，计划形成300亿元资金规模，通过区级收储、国资运营、市场化运作等多种模式推动村级工业园升级改造。

四、五大招商策略

（一）准确定位：前期做好产业谋划，招商方向立足自身发展精准化

根据白云区提出的“1358”发展思路和“强二优三”的产业发展路径，借力新兴产业发展和区域“1358”发展思路中重点项目布局辐射，做好白云区村级工业园产业谋划，在此基础上综合考虑产业政策、资源禀赋、环境承载能力、经济发展潜力、区位优势等因素，因地制宜确定招商方向。不同村级工业园招商方向以服务本地成长型优质企业为主，不断吸引集约型新兴产业，发展生产性、生活性配套产业，拓展都市消费型产业生态圈，从而稳步推进旧工业园区升级改造为孵化器、加速器，创意园区等，有力推动优质工业企业增资扩产、提质增效。

（二）统筹联动：强化部门、国企、国集三联动

一是部门联动。针对区内园区多数需要通过更新改造招好商、招大商的情况，需构建区投促、科工商信、更新、国规、环保等多部门联动机制，贯彻供给侧改革，以产业需求为导向完善园区自身条件引大商。建议由区投促总体统筹，首先由区科工商信牵头开展片区产业研究，园区改造主体依据片区产业发展方向，选择适宜产业定位。区更新牵头，联动镇街和改造主体落实村级工业园土地整理和更新改造。区国规和环保部门根据项目实际情况保障相关手续。区投促根据产业定位遴选优质企业资源对接园区改造主体。多部门协调联动，有序推进能够极大缩减村级工业园改造和招商周期，加快盘活存量载体利用。

二是国企联动，改造过程中可以充分调动白云金控、白云城投、白云投资、高新区投资等国资公司参与土地整理、更新改造，以吸引优质企业，培育税收来源等长远发展为国企投入考核标准，与市场主体形成合力，提高集体土地的开发利用效率，为集体土地开发利用注入发展新动能。

三是国集联动，村级工业园可与周边国有土地联动发展，鼓励国有土地做好重资产项目，村级工业园多做生产、生活性配套产业项目，以产业集聚发展为目标，按照成片连片发展思路进行打包或是捆绑开发，区国规、更新部门结合发展需求创新土地整理和供应模式创新。

（三）载体提供：充分调动镇街，做好租约清退和土地整理

由镇街牵头，国规、产业、更新部门配合，进行园区企业租约梳理，清理二房东或违法合约，堵住违法开发利用的后门，引导村级工业园转向更阳光的合作，通过正规合作方式引入更优质项目。租约清理过程中，产业部门协助做好产业研判和指引，针对适应性较差，不符合片区产业发展的企业进行租约管控，严格限制其再续租，逐步引导其退出园区，以环保，消防等硬手段做好清退；针对符合产业发展需求的企业，适当引导园区主体与企业延长租期，留好商。结合白云区拆违工作要求，区国规做好土地、物业梳理和企业转移引导。建立载体数据库，核查规划、权属等，排除违章建筑后整理出适宜招商的村级工业园载体和拆违清理企业的载体需求，集中与区投促对接，重新导入优质产业资源。

（四）服务跟踪：普惠政策综合性，招商政策专项化

白云村级工业园招商现状面临完善手续、环保整治、产业升级等多方面问题，单一部门政策很难有效解决。借鉴广州正在推进的提质增效园区评定工作，由市更新和工信部门联合开展，对于评定的园区将给予两个部门出台的综合性普惠政策优惠，此举引起全市一批产业园区积极参与。建议由区更新部门牵头，国规、产业、环保部门配合，结合产业发展实际需求，明确“环保是底线、产业升级做高度”为目标，研究出台综合性普惠政策鼓励打造示范性村级工业园改造项目。例如综合性政策可以给予示范项目消防报建手续审批绿色通道、允许工业用地容积率适当提高、适当产权分割、优质产业企业落户手续绿色通道等。此外，当前的招商基本是政策招商，应向“产业招商”转变。随着入驻企业重点关注金融、物流、技术转化、人才引进、科技创新平台建设等软性服务的转变，能够提供专业化服务平台体系成为转型升级的重点部署。构建招商政策体系的长效机制，在完善土地、税收、财政老三样政策基础上，根据新常态下不同产业需求，主动整合各部门政策优势，出台相对应政策，提高园区服务软实力，逐步向“产业招商”转型。

（五）示范推动：分类遴选示范项目，打造典型标杆

产业集聚发展需要园区载体支撑，建议结合全区产业发展打造一批专业化的村级工业园。例如白云区传统产业转型升级正当时，以化妆品为代表的产业亟需专业化园区，统一解决排水、排气、排污等问题。产业部门做好园区产业谋划，研究园区产业发展差异化和特点，提前集聚优质企业资源，国规和更新部门负责研究园区布局，给以政策路径指导，积极鼓励现有村级工业园改造满足产业需求，联合打造标杆项目。

以点带面，鼓励村级工业园主体积极创新，通过村集体出资、引入社会资本、与政府合作等不同方式开展园区改造。镇街结合各村级工业园改造情况分类遴选微改造、全面改造示范项目，总结项目经验，组织村集体参观学习，逐步在全区推广。

五、结语

在市场经济深入发展和推进供给侧结构性改革的新形势下，白云区亟需将产业招商工作作为经济工作的重中之重，应由原来简单的追求数量转变为追求质量和效益，精准对接、精准发力。

善弈者谋势，白云区应将产业招商这个“一号工程”作为扩大有效投资、推动村级工业园区产业转型升级的源头活水，不断创新招商方式，按照延链、强链、补链的原则，瞄准在产业链构建中起关键作用的航母企业和重大项目，挑商选资、精准发力、聚焦突破，助力村级工业园转型升级以及开启项目落地建设“加速度”。

编辑：Au.

广州现代城市更新产业发展中心

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