地方债丨地方政府债务化解路径观察（附各地化债模式）

文章来源：南京卓远，作者：尹潇

一、政府债务化解背景

工业化和城镇化进程推动了我国经济高速发展，不断加快的基础设施建设进程，导致地方政府资金需求加大，是债务灰犀牛形成的根本原因。尤其从2008年金融危机国家推出四万亿计划后，地方政府普遍存在强烈的融资冲动，通过融资平台大量举债，就已经造成了地方政府债务迅速膨胀。

截至2018年末，地方政府债务余额为18.39万亿元，债务率（债务余额/地方综合财力）为76.6%，虽然低于国际通行的100%-120%的水平，但是隐性债务底数不清，隐性举债方式多样，地方政府通过平台公司、购买服务、PPP、各类发展基金和引导基金等进行融资，导致隐形债务增长较快，规模较大。央行公布的《中国金融稳定报告2018》中提到当前一些地方政府违法违规举债行为仍然存在，地方政府具有实际偿付责任的新型隐性债务发展情况值得关注，以某省为例，截至2017年末，该省政府隐性债务余额较显性债务高出 80%。

为了防范政府债务风险，中央出台了一系列政策，如《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）、《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》（中办发〔2018〕46号）、《地方政府隐性债务统计监测工作指引》等，各地政府也出台了相应的地方政府债务化解方案。可见，债务问题已经引起了政府自上而下的关注。

在今年经济下行压力仍然较大的背景下，同时，随着今年中央加大减税降费的力度，地方政府债务压力更加不容乐观。因此，如何有效化解债务危机，缓解矛盾，维系债务循环运作，仍是地方政府需要考虑的工作重点。

二、典型地区政府债务化解路径跟踪

目前各地区对政府债务化解已进行了一些探索和尝试，据我们的长期跟踪与观察，主要有镇江模式、山西模式、海口模式、陕西模式、湖南模式等。

（一）镇江模式——政策性银行介入+债务重组

据国盛证券2018年8月的研报指出，镇江市一般公共预算收入284.34亿元，但其有息负债已经高达3934.18亿元，经调整债务率（城投有息债务/一般公共预算收入）1383.62%，居江苏省所有地级市之首。

2017年，镇江就率先在江苏省内提出了对债务的战略管控的思路，得到了江苏省政府的肯定。但在2018年，包括镇江的主动应对以及来自省级的支持等，在市场上更多被解读为负面。特别是金融监管部门，提醒银行机构谨慎对待镇江债务。

针对这样的局面，镇江市在2018年11月份主动提出了隐性债务化解方案，寻求作为地方隐性债务化解试点城市，此举是镇江对地方债务管控的一次积极尝试，是地方政府主动提出改革，得到了江苏省政府层面的支持。目前，镇江市在债务化解方案已得到财政部认可，并制定了相关文件、细化了有关举措。

镇江试点化解地方隐性债务方案的设想，总体上，则是由国开行提供化解地方隐性债务专项贷款，从2019年起对镇江做十年期每年200亿成本在2%左右的长期贷款用于债务化解，采取“借款置换非标债务”的模式，利率在基准左右，由镇江市财政局下属的资产管理公司金信资产作为承接主体，再以普通借款方式投放到辖区各平台，主要用于置换纳入隐性债务中的高成本非标，以降低成本。镇江此次将存量高成本债务置换为低成本债务的做法，极大地减轻了地方政府的债务压力。

（二）山西模式——行业整合+平台化债

山西交控集团2018年顺利化解高速公路债务风险可以说是全国成功处置政府债务的典型案例：山西省政府根据《山西省2018年全省交通运输工作报告》的改革路径，由省交通运输厅出面，整合多条高速公路、多家交通企业，组建了集投资融资、勘察设计、工程建设、高速公路运营等业务为一体的山西交通控股集团有限公司，于2017年年底挂牌运营。

在山西交控成立之前，山西省高速公路的投资、建设、运营和管理较为分散，这些单位的管理与高速公路资金的筹集、偿还均由山西交通厅来负责，但是随之而来的是可能产生的地方政府债务风险和违法违规融资风险。

在山西交控正式挂牌之后，山西省将高速公路债务主体变更为山西交控集团，推动政府性债务向企业债务的转移，由山西交控进行债务化解。山西交通控投集团有限公司于2018年12月与国开行牵头，工行、农行、中行、建行、交行、邮储等参团的银团正式签订了《银团贷款协议》，债务重组规模最终达到2600亿元上。因此，交控集团每年将可减少利息支出30亿元。借助此化债方案，山西高速公路高成本债务基本得以置换，消除了发生山西交通领域金融风险的可能性。

（三）海口模式——严控规模+消化存量

2018年7月海口市人民政府正式印发《海口市2018—2019年政府性债务化解规划方案》（以下简称《方案》），《方案》在确立两个核心政府债务化解目标同时，分增加财政收入、加速化解债务及争取省级支持三个方面详细阐述了未来两年海口市化解政府债务的具体规划，在三个方面中，加速化解债务是“重头戏”，主要有以下几项重要的举措：

1、严控政府隐性债务规模，针对棚改以及PPP项目提出了具体的整改措施。其一，在棚改方面。《方案》要求对于已经签订协议但项目已实施完毕的项目，尽快按照实际投资额修订合同金额；对于2017年新增的棚改项目，解除原有的棚改项目政府购买合同，并退还已提款资金。显然，海口市将进一步控制棚改规模，严控政府隐性债务；其二，对于PPP项目方面。《方案》要求2016年签订合同但至今尚未开工的PPP项目，由实施机构牵头与社会资本方协商解除合同；对于2016 年已签订合同且部分子项已开工的PPP项目，由实施机构对项目进行重新梳理审核，对未开工的子项全部暂缓实施；对于2017 年已完成招标的PPP 项目，原则上转为代建模式实施。

2、多渠道、多方式积极筹集资金，消化存量债务。其一，压缩经常性支出，统筹新增财力，偿还到期债务。继续优化支出结构，压缩一般性支出和经常性支出。同时，因新一轮财政体制调整，海口市每年将从因体制调整形成的新增财力的50%部分用于偿债。2018年，海口市通过前述方式筹集14亿元偿债；其二，以存量资金偿还存量债务。海口市加大盘活存量资金的力度，从每年盘活的存量资金中安排30%以上用于偿债。2018年，从盘活的存量资金中安排16亿元偿债；其三，“土地财政”法。方案要求，国土部门要对现有的储备地全面进行梳理，对具备出让条件的土地细化分类，根据海口市偿债资金需要，加大土地出让力度，筹措资金偿债。

3、盘活国有资产，深度开发城市国有资源，增加国有资产的经营收入。2018年年底之前，出台海口市停车位、广告牌的管理办法，统一管理，提高国有资源的利用率和效益，增加国有资产的经营收入。盘活国有闲置房产和土地，加大行政事业单位、国有企业的闲置房产、土地等资源的盘活力度；加快零星债务的处置力度；加快不规范举债融资行为的整改。

在《方案》中，海口详尽披露了其债务金额和还债计划，从自身和外部支持多方面、多举措化解债务，充分展示了海口市政府对于存量债务化解的决心。

（四）陕西模式——规范平台运作+聚焦公益类国企

各级政府融资平台公司通过举债融资，为地方经济社会发展筹集资金，在基础设施建设等方面发挥了一定的积极作用。但由于政府和融资平台的关系没有理顺，融资平台公司在运作过程中违法违规举债问题时有发生，产生了大量的政府隐性债务，积聚了财政金融风险。

因此，防控地方政府债务风险和规范地方融资平台公司是高度相关的，在此背景下，陕西省委、省政府研究制定了《关于我省融资平台公司转型发展的意见》（以下简称《意见》），积极推进融资平台转型。

《意见》包括全面清理规范各级政府融资平台公司、推进政府融资平台公司市场化转型、支持转型后的融资平台公司做强做大、构建适应公益类国有企业发展的政策环境四个方面的内容。

除严格要求各市县对政府融资平台公司按照债务管理规定全面实施市场化转型外，《意见》也对支持转型后融资平台公司健康发展提出了明确的政策措施，要求创造条件支持转型后融资平台公司做大做强，提高转型后平台公司以市场化方式融资和参与公益性项目的能力，为全省经济社会发展提供有力支撑。

其中，《意见》明确鼓励各级政府运用PPP模式化解政府性债务，积极运用TOT、ROT等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务。

另外，在基础设施建设需求巨大的现状下，陕西省的偿债能力相对有限，需要转型后的“公益类企业”承担基础设施投融资和建设职责。因此，《意见》鼓励转型后的融资平台公司对公益性行业加大投入，鼓励转型后的融资平台公司积极承接棚户区改造、移民搬迁、脱贫攻坚等公共基础设施以及环境保护、节能节水、市政公用事业、土地开发等公益性项目建设业务，以此减轻政府债务压力。

（五）湖南模式——区域平台整合+严控项目融资

湖南省平台公司数量过多、平台资质下沉、业务规范性不足等问题，导致融资平台产生的隐性债务成为政府债务的一大“痛点”。地方政府债务风险防控的压力以及地方融资平台公司转型的迫切性，使得湖南省政府出台了多项政策严控债务风险，2018年，湖南省相继发布了《关于严控政府性债务增长切实防范债务风险的若干意见》（湘发〔2018〕5号）、《湖南省2018年国民经济和社会发展计划》（湘政发[2018]9号）、《湖南省财政厅关于压减投资项目切实做好甄别核实政府性债务有关工作的紧急通知》、《关于征求关于清理规范政府融资平台公司管理的通知（代拟稿）意见函》。

从一系列政策中可以了解湖南省控制债务风险的主要方式在于以下几个方面：1、推动平台公司转型与改革。针对平台公司数量过多、资质参差不齐的问题，考虑采取分类处置，严控平台数量，最终形成定位明确、政企边界清晰、业务模式规范的平台公司；2、规范地方融资平台公司的业务。严格规范平台举债行为，扩大经营规模，提升盈利能力，在发展中稳步化解存量债务，防范隐性债务；3、严格把控项目融资。项目推进前要认真进行可行性论证，合理控制投资规模，科学选择融资方式，抑制举债投资的冲动，严控债务增长。

三、政府债务化解的启示

债务的化解离不开当地政府的积极应对，不能消极等待上级部门的援助，结合以上各地政府债务化解的案例可以了解，在化解过程中，地方政府除了自身切实做好清理负债、整合资产工作，更要主动进行存量债务重组、有效利用国有资产、推进融资平台转型，主要的经验做法总结如下：

（一）做好债务化解的准备工作，全面摸底排查债务情况

目前，各地政府性债务显性总量不小，此外，在87号文出台之前，相对宽松的融资环境给地方政府违法违规融资和隐形负债提供了便利条件，尤其是地方融资平台公司形成大量隐性债务，造成地方政府存量债务总量上升。因此，化债的第一步是要全面梳理债务情况，尤其对隐性债务，进行一次彻底的摸底排查，了解债务规模、风险、偿还机制等详细信息，做到心中有数，才能合理防范债务风险。

（二）借助政策性银行，通过债务重组，主动作为，缓解存量压力

存量债务的化解是各区域的聚焦热点，目前来看，主要的方式还是债务置换，延长还债周期。从镇江的债务化解案例中可知，当地政府对于存量债务，主动作为，不等不靠，借助国开行，制订化解的综合方，适时完成存量债务置换工作，寻求延长期限降低成本的渠道，通过将高成本的隐性债务置换为低成本的显性债务，从而实现政府债务可控并逐渐化解的目标，从而缓解债务压力。

（三）聚焦行业，通过以企业为主体的市场化手段，推动债务化解

在山西交控的案例中，化债逻辑是集合地方政府的各类具有现金流的资产，以现金流匹配的原则，将政府性债务转化为企业经营性债务。新组建的交通航母，经过整合重组、债务化解、瘦身健体后，用现代化企业的新思维、新模式、新理念，开始了新的航程，有效解决了原来所辖高速公路经营性资产不高、市场主体意识不强等难题，激活了市场资源优势，把改革转型成果成功转化为高质量发展效能。对于存量债务而言，这种化解方案无疑是值得各地借鉴的成功经验。

（四）立足国资国企改革，通过整合重组，谋求平台市场化转型

在陕西、湖南的债务化解案例中，我们不难发现，推进融资平台市场化转型，规范政府融资平台管理，是化解政府债务的重要举措。转型后的融资平台公司做强做大，有助于其降低融资成本，扩大融资规模、丰富融资渠道，便于公司集中力量进行重大项目建设和产业投资。此外，经过业务重组、流程的规范及与政府关系的重新梳理等一系列，其业务运作更加规范，流程也将更加透明，有利于政府对平台公司的监管，有效控制隐性债务增长。

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