论文（五）| 陈家建、赵阳：“低治理权”与基层购买公共服务困境研究

陈家建、赵阳，中山大学社会学与人类学学院

摘要

政府向社会组织购买服务是中国治理创新的重要导向。虽然有理念、政策和财政的支持，但公共服务外包仍然面临多重困境。本研究从国家治理结构的角度，通过对某社会组织承接公共服务过程的案例分析，探讨购买公共服务在基层社区产生困境的原因。在当前治理体系中，基层组织处于低治理权的结构位置，被动应对自上而下的多重任务。因此，作为最基层的单位，社区采取综合治理的方式调动资源拼凑应对。社会组织承接服务是专业化治理的运作逻辑，在落地实施的过程中与社区组织产生矛盾。两种治理逻辑的张力是购买公共服务产生困境的根本原因。同时本文还指出，低治理权及其产生的治理问题不仅限于基层购买公共服务，在其他领域的公共治理中也普遍存在。

关键词

购买公共服务；低治理权；综合性治理；专业性治理

当前我国一些地区基层政府负担重、行政效率低，而居民的需求日益多样化，传统的行政包揽模式在今天的公共服务供给中面临诸多问题。大量的基层治理创新在制度和实践层面不断涌现，比如，服务型政府建设、积极型社会管理、互动式社会参与等（王春光等，2017）。其中，政府向社会力量购买公共服务是政府与社会都高度认同的治理创新模式。无论是社会价值倡导、国家政策制定还是公共资源配置，都对政府购买服务提供了积极支持。可以说，政府购买公共服务具有极其重大的意义，是社会治理体系的核心要素之一。

但是，在实践层面，购买公共服务呈现多重问题。尤其是在最基层的社区，外包的公共服务直接面对居民，但由于内容有限、质量不高、社区组织和居民的评价低，成效并不理想。针对这一现象，学界从政府、社会组织、服务市场等角度进行了探讨，解释了购买服务出现困境的原因。本文从当前国家治理的角度将政府购买服务置于总体性的治理体系中进行考察，分析实践中的困境，以期拓宽研究视野。本文尝试回答的问题是，当前的治理体系在基层的基本特点是什么，以及基层治理结构对政府购买公共服务产生了怎样的影响。

一、政府购买公共服务：问题与研究

政府购买公共服务是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过拨款或者公开招标方式交给有资质的社会服务机构来完成，政府根据公共服务的数量和质量来交付服务费用（Salamon，2004）。一般而言，购买公共服务的内容具有民生性、公益性和可操作性的特征，社会组织是主要的服务承接者（Young，2000；Salamon，2002）。政府购买公共服务被认为是现代社会治理的重要发展方向。在新公共管理理论看来，科层制导致财政恶化、低效甚至无效，而社会服务需求又在不断增长，由社会组织承接公共服务具有政治合法性和行政合理性（Minogue，2002）。相比欧美，中国的公共服务供给中存在的科层体系约束更为明显，社会力量的发展也较为缓慢，政府权责过重，社会参与不足（唐钧，2012）。通过服务外包，有助于提升效率，激发社会活力，为社会治理能力提升拓展新的空间（叶敏，2016）。因此，政府购买公共服务在整个国家的治理体系中被赋予了极其重要的地位，政策和资金支持增长显著（王名等，2011；徐家良、赵挺，2013）。

当前，公共服务外包主要的实践在基层，特别是城市街区（朱健刚、陈安娜，2013；邓国胜，2013）。基层购买公共服务，区和街道政府是购买主体，决定购买的形式和内容；服务面向居民，落地社区，社区组织（两委）承担配合管理的职责（竺乾威、朱春奎等，2016；徐盈艳、黎熙元，2018）。然而，在基层实践中，购买公共服务的效果并不理想。首先，在运行机制方面，公共服务采购管理制度很不健全，购买规模和范围受到很大限制。同时，购买过程不够规范，服务评价和监督体系存在缺陷（蔺丰奇、李佳航，2014；项显生，2015）。其次，在成效方面，没有明确的绩效评估标准，各种指标主观性强，对服务质量和专业效果没有很好的测度，购买的大部分公共服务成效一般（王浦劬、郝秋笛等，2016）。另外，社区居民大多被动参与，对服务的形式和质量评价都较低。政府和社会组织也易于产生矛盾，对购买服务产生负面评价（岳经纶、谢菲，2013）。当前的公共服务购买与理想目标存在明显差距，购买服务的成效很有限，偏离了基层政府减负、社会组织发展、社会服务质量和效率提升的预期目标（叶敏，2016）。

针对政府购买服务存在的问题，学界做出了解释，市场机制与政社关系是两个最重要的分析视角。

首先，从市场机制来看，当前购买服务的市场体系存在问题。公共服务外包本身就不同于一般的市场交易，而是具有准市场（quasi-market）的特征，供需双方不足，价格机制作用有限，竞争性低（Savas，2002）。在中国，由于政府的主导性强，社会组织又不发达，公共服务外包的市场更为脆弱。不少研究发现，当前购买服务的市场存在明显的政府垄断，行政主导了招标、付费、验收等各个环节，市场的运行机制存在明显的波动（詹国彬，2013）。在社会组织方面，由于能力欠缺、自主性差，它们不能在购买服务中与政府形成平等的合作关系（Hildebrandt，2015）。同时，因为公共服务的任务设定和考核验收未标准化，购买服务的“模糊发包”现象明显，市场并没有朝向规范化方向发展（黄晓春，2015）。

其次，在政社关系方面，街区政府与社会组织的关系制约了购买服务的实践成效。社会组织（或专业社工机构）在承接服务时，受到街道、居委会工作理念、领导个性、中心工作导向等因素的影响，形成一种边界模糊的嵌入关系（黄晓星、杨杰，2015；徐盈艳、黎熙元，2018）。在这种嵌入关系下，社会组织开展服务的工作方式受到街区政府的强势介入，产生迎合领导偏好、改变组织架构、放弃专业标准等问题，公共服务外包的质量也因此降低（朱健刚、陈安娜，2013；黄晓春、周黎安，2017）。从政社关系的视角可以看到，街区政府作为购买服务的委托方，与社会组织之间所形成的不对等的关系，对购买服务的成效具有决定性影响。

总之，既有研究成果丰富，解释角度多样。在政策实践层面，公共服务购买作为未来社会治理发展的核心方向，对中国社会具有极其重要的影响，然而目前研究的深入性还未能与政策实践的重要性相匹配。研究不足主要表现在以下两方面。

一方面，在理论逻辑层面，既有的研究案例多样，经验性强，但偏重于直接针对现象的描述性概念，中层理论建构不足。既有研究发现，实践中的政府购买服务有的相对成功，有的完全失败；有的沦为行政工具，有的较为自主；有的街区政社关系宽松，而有的关系紧张……对此，现有的研究论证难以进行普遍性解释。比如，购买服务普遍嵌入于街区政府，既然都具有“嵌入性”，那为何不同的案例中嵌入带来的成效明显不同？当前的大多数质性研究依附于经验，对分析性概念、命题的建构不足，弱化了研究的解释力。因而还需要从描述性概念中逐步发展分析性概念，进而建构解释性框架（周雪光、练宏，2012）。

另一方面，在研究视角层面，政治学、公共管理学的研究大多从市场规范性不足的角度来解释公共服务购买的问题（王浦劬、郝秋笛等，2016；叶敏，2016），而社会学者的研究看到了基层政府的制度体系以及运行规则的影响，从政社关系的角度拓展了研究格局（朱健刚、陈安娜，2013；黄晓春、周黎安，2017）。但是，购买公共服务并不是独立的基层政府行为，而是国家治理体系的组成部分，其运行机制嵌入于自上而下的体制运行过程，受到整体性治理结构的影响。因此，仅仅追溯到街区政府的行为，将其作为源头解释变量，难以对基层公共服务购买机制进行实质性解释。实际上，街区政府的行为机制本身就是治理结构所形塑的“被解释变量”，只有去探讨治理体系，才能厘清因果机制。

基层社区层级低但关系复杂，是各种治理机制的最终落脚点，“牵一发而动全身”。本文在以往研究发现的基础上，将基层问题整体性地放入到国家治理体系中，以治理结构—治理机制—治理现象（问题）为分析路径，来解释基层购买服务的运作逻辑。基层组织在治理体系中的结构主要体现为治理权。作为分析性概念，治理权的类型不同可以解释治理机制的差异，从而解释购买服务在基层产生的现象和问题。

二、基层社区运行中的“低治理权”

治理是指多主体参与公共事务的运行（罗西瑙，2001）。虽然中国的治理理论也倡导多元社会力量的参与（周红云，2015），但我们普遍看到的是政府组织是中国治理的核心，从中央到最基层都发挥着关键作用（周雪光，2017）。因此，分析政府组织在治理中的运行模式，对研究中国的治理问题具有基础性意义。

（一）治理权结构

作为一个多层级政府，不同的层级在治理中具有不同的权限。法学和政治学对政府治理权（力）的分析主要是侧重抽象的法定权力分配（马斌，2009；张千帆，2012），而本研究关注的是组织的运行机制。从组织分析的角度，所谓政府的治理权（限）是指某个层级组织在公共事务管理过程中的资源调配、任务设定、时间安排、检查考核方面的权力。根据这四个方面，可以将治理权大致分为高、低两种情况。在高治理权的情况下，组织可以自由调派行政资源（包括组织资源、财政资源和行政管理资源等），自主设定工作内容，安排开展过程，并在检查验收过程中有较大的话语权；而低治理权则相反，组织没有自由调配资源的空间，工作内容和开展过程都是被动接受，并且必须按照要求完成考核验收。治理权与组织的资源空间和任务压力有直接关系，资源空间越大，任务压力越小，则组织的自主行动力越强；反之，资源少，任务多，则组织主要是被动应对上级任务，很难自主进行公共管理。被动开展工作，治理权就低。

在中国的科层体系中，治理权的高低具有明显的层级分布特点，越高层级的政府治理权越高，越到基层治理权越低。这种层级分布的治理权差异在很多维度都有制度化体现。财政资源是治理权限的基础，中央部级单位掌握的财政资源最多，分配权也最大，产生地方政府争取资金的“跑部钱进”现象。在省级层面也掌握了相对较多的财政资源，是地方政府争取财政资源的对象（周飞舟，2012）。同时，项目化的治理机制让资源分配具有竞争性，上级部门掌控了更高的资源分配权（渠敬东，2011；折晓叶、陈婴婴，2011）。越到地方，政府对财政资源的掌控力越弱。在任务安排方面，地方政府的工作目标中有上级安排的“规定目标”和地方政府自主设定的目标（王汉生、王一鸽，2009）。上级规定的目标是必须要完成的刚性任务，一般占到地方政府目标比重的75%，而本级的任务自主空间不到25%（陈家建，2016）。同时，除了常规任务之外，还有大量的临时任务。尤其是中心工作，需要暂停常规工作，采取运动式治理的方式全力应对（艾云，2011；欧阳静，2011）。检查考核方面也是如此，上级政府对大部分工作有严格的检查考核制度，可以督促下级政府完成目标（周雪光，2008）。即使上级政府治理压力增大，也可以通过层层加码，将任务转移给下级，形成一种“压力型”体制（荣敬本、杨冬雪，1998）。因此，在中国的政府层级体系中，治理权的分配自上而下明显降低。

（二）基层社区的低治理权

作为最基层的社区在治理权方面存在复杂性，这种复杂性来自于社区在中国的特殊定位。城市居民委员会和农村村民委员会本质上是自治组织。

按照基层自治组织的定位，社区应该具有极高的治理权。社区的居民代表大会应该对社区的公共事务拥有最终的决定权。由居民选举产生的村委会和居委会，其职责也应该是管理居民自治的相关事务。在此情形下，社区是高治理权的组织单位，无论是资源调配、工作内容、时间安排都应该有自由权，而工作任务的检查考核也应该由社区居民自行决定。但是，现实中的社区却延续了政府体系中的治理权层级分配逻辑，越是基层治理权越低，社区作为最基层的单位，其治理权最低。

社区的“低治理权”在资源调配、任务设定、时间安排、检查考核各个方面都有体现。

第一，在资源调配方面，大部分社区的公共资源全部来自于上级政府。社区行使有效的公共管理，需要人员、办公经费、办公场地和专项活动经费。社区工作人员的薪酬都由地方财政支付，岗位的设定和人员安排也由上级政府管理。办公场地和办公经费大部分是上级政府划拨。办公场地通常是区县级的政府用房配置给社区使用，而办公经费则按照社区人口配置（刘玉东，2016）。

第二，在工作内容方面，社区的自主安排也极少，大多数工作是乡镇、街道布置的任务。从制度来看，村社区应该以自治工作为主，上级政府的任务辅助完成即可，但现实中主辅关系却是颠倒的。在“压力型”体制下，乡镇、街道承担了大量的工作，也将任务分摊给村社区，几乎所有的党政工作在社区都有下派任务（王春光，2013）。社区成为事实上最基层的科层组织，承担了大量行政职责（周雪光，2017）。

第三，在工作的时间安排方面，社区也没有自主权。在社区承接的任务中，部分任务常规开展，但也还有大量的政府中心工作，由于开展过程不固定，社区不能自主安排时间。比如，开展卫生城市创新、安全生产、环保督查等，都需要社区在短时间内暂停其他工作，全力以赴加以配合。除此以外，接待、迎检、开会占用了社区成员的大量精力。整体而言，社区缺乏工作自主性，基本上是围绕上级政府在运转（黄晓星，2016）。

第四，在检查考核方面，社区是最被动的基层组织。政府工作的检查考核均为自上而下，上级组织团队对下级进行考核。社区处于最基层，只是被检查考核的对象，在检查考核的内容、标准和时间方面都没有决定权，而且考核层次多、次数多。一般性的工作由乡镇街道组织考核，比较重要的工作由区县政府组织考核，更为重要的工作则可能是省市组织考核（艾云，2011）。在这层层的检查考核之中，社区的自主运行空间被极大压制。

（三）低治理权与综合性治理

社区虽然在法律上拥有自治组织的地位，但事实上已成为中国科层体系的末端，治理权极低。在低治理权的情形下，社区产生了独特的运作机制，其核心是综合性治理。在科层体系中，治理权的高低决定着向下级分派任务的能力，也决定着转移本级责任的能力。而对于社区，在治理权极低的情况下，其承担的行政压力无法像上级政府那样往下分解转移，而只能由社区自行承担。

综合性治理是指社区组织在任务多、压力重的情况下必须最大限度调动所掌控的所有资源完成任务，其特点是社区组织的分工及运行程序都要根据需要灵活调整，以便集中精力完成上级布置的紧要任务。在公共治理中，各级政府都有综合治理的运行逻辑（周雪光，2017），但随着治理权的降低，基层政府，尤其是最基层的社区综合治理的特点更为突出。首先，多重任务与多重责任并存。治理任务层层下压，造成基层多重职责并行。在属地化管理的原则下，绝大部分党政工作最终都需要基层来执行（周黎安，2014），甚至于不具有法定权力的工作也都要由社区承担。社区在属地化管理中形成“无限责任”，除了少数明确不归属于社区的任务，其余大部分党政工作都要由社区负责，出了问题要问责到社区。而且，任务和责任很多难以明确化，可以因为上级的要求和现实的需要无限增加。比如，在某社区，“今年（2017）查环保、安全生产我们社区都必须要参与，出了问题我们有责任。但实际上，我们没有权力去查人家是不是环保，是不是符合安全标准，也没有那个专业技术”（访谈记录：20170907DXC）。其次，工作方式一般是应对型，具有临时性和运动式的特征。社区自主开展治理工作的空间极小，大多是被动应对上级政府的要求。在被动接受任务的情况下，社区作为基层组织面临着极大的环境不确定性，自上而下的任务临时多变，难有稳定的工作预期和按部就班的工作模式，只能采取搞运动的方式集中精力完成任务。一位社区书记谈到，“社区完全都跟着上面转……上午都不知道下午会干啥，很可能中午街办就打电话通知去开会，或者迎接什么检查”（访谈记录：20170804KFY）。最后，在管理机制方面，社区尽可能发动所有的人力物力，包括两委、社会组织以及部分居民户来完成任务，拓展自身的资源空间（黄晓春，2015）。因此，在综合性治理的机制下，社区的内部分工都是非常模糊的，不仅核心的两委成员需要灵活使用，而且参与社区治理的社会组织也要全力协同。

三、综合性治理中的公共服务购买机制

服务外包是利用社会力量承担部分公共服务的权力与责任。社会组织承接公共服务不仅意味着服务的直接主体不同，其更根本的差别是公共治理的机制不同。

（一）公共服务外包中的专业性治理

综合性治理是基层政府运行的基本逻辑。社会组织购买服务采取专业性治理的路径。不同领域的治理专业性基础程度可能有高低差别，但其核心都是通过专项的资源配给和专业化的运作逻辑来提升治理的效率与质量。专业性的原则在市场治理中普遍存在（威廉姆森，2011），在近年来广泛发展的社会组织购买服务中也是基本的理念（王名等，2011）。专业性的社会组织购买服务具有四方面的特点：第一，服务目标相对单一，或者是多目标但同质性强、综合度低；同时，承担的责任也是明确、有限的。只有相对单一或同质性高的任务，才能为专业的社会组织所承接，也才能有较为明确的评价标准，成为购买服务的基础。异质性高的多重任务很难进行公共服务外包。任务有限，责任也是有限的，权责归属清晰。第二，服务内容较为固定，有相对明确的预期，不会产生较大的变化。政府购买服务，都会约定服务的内容，否则不能对目标产出进行有效地判定。第三，承接服务的组织专业化。专业性是社会组织承接政府购买服务的基本原则，专业化是服务质量与效率的保证。专业化的特点反过来制约社会组织，使其不可能承担很多任务。第四，政府购买社会组织服务需要资源与任务匹配。如果没有明确提供的、相应的资源，社会组织难以完成专业性任务，即使完成其质量也会很低。

（二）专业性治理与社区综合性运行的张力

当前，中国大部分公共服务购买都落地在社区层面（邓国胜，2013），承接公共服务的社会组织与社区形成直接的互动关系。

在社区采取综合性治理机制的情形下，政府向社会组织购买公共服务面临内生性张力。在低治理权的压力下，社区需要尽可能地将各类资源统筹利用，完成最为重要和急迫的任务，而且还会根据上级政府的安排临时调整任务排序和时间节点。但公共服务外包要求社会组织有职业自主性，能够根据专业性要求完成任务。这种张力关系表现在以下三个层面：首先，在组织关系上，社区需要调配社会组织的人员和物资协助完成社区面临的中心工作，而且在有临时性的重要任务时，会要求社会组织予以配合，甚至需要全力以赴。但社会组织从专业性维系的角度需要保持自主性。社会组织要求购买服务的人员、资源都应专项使用。其次，在任务目标层面，社区需要完成行政性目标，而社会组织需要完成专业性目标。在某些情况下，这种目标具有一致性。但在大多数情况下，两种目标会出现冲突，社区的目标导向是上级的考核要求，与专业性目标之间有实质性差异。比如，在社会治理项目中，社会组织的目标是促进居民自治能力提升，而社区的目标是吸纳闲散人员、化解不稳定风险（陈家建，2013）。最后，在工作程序上，社会组织希望按照稳定的制度安排开展工作，而社区常常干预社会组织的工作程序。比如，为了迎接检查考核，社区希望社会组织多做大规模的“可视化”工作，而不是将大部分时间耗费在一般的小组工作层面。面对大量临时性工作，社会组织从维持自身的专业性角度出发尽量不参与，而社区则希望社会组织能够积极协助。

在实践中，社区综合治理与承接公共服务的社会组织存在张力，两种治理机制的矛盾可能是动态平衡，也可能是一方妥协。而在当前，由于政府掌握核心资源，社会组织妥协，放弃专业性，变成社区和基层政府的助手，这是更常见的现象。所以，经常看到驻社区的社会组织变成社区的工作助手，“合作关系”变成了“统属关系”。同时，根据“低治理权”的特点，基层组织所拥有的治理权越少，面临的责任与资源越不均衡，则越可能采取综合性治理的运作机制。在人少而任务重的社区，即使是非常专业性的社会组织也不可能完全脱离社区自主运作，必须尽力配合社区工作，否则极易失去生存空间。承接服务的专业性社会组织与社区的矛盾越大，其购买服务的专业性也越难以保证。即使因为某些特殊的情境因素（比如领导安排），在治理权很低的社区，社会组织承接服务的专业性暂时得以维系，但在长期运行中也会与综合性治理的社区产生矛盾。

（三）基本研究判断

从当前基层治理的结构与购买公共服务的特点出发，可以建立起基本的研究判断。以下命题有助于将本研究的分析逻辑清晰化，建构中层理论。

S1：当前的国家治理体系下，治理权纵向差异明显，越是基层的组织其治理权越低。

S2：社区作为治理权最低的公共组织，大多采用综合性治理的机制，应对上级安排的多重任务。

S3：社会组织承接公共服务具有专业性治理的特征，专业性治理与社区的综合性治理存在内在张力。

S4：在当前的公共资源分配格局下，基层社区综合性治理与购买服务专业性治理之间的矛盾往往以社会组织放弃专业性作为妥协。

S5：公共组织的治理权越低，综合性治理的压力越大，购买服务的专业性越难以保证。在治理权相对较高的公共组织中，专业性治理相对容易得到保障。

S6：在国家治理体系中，提高基层治理权，是维系公共服务专业性的根本途径。

下文中，笔者将通过对D市H区的社区行政服务外包改革的案例分析来阐释本研究的基本判断。本文的研究案例是始于2006年的D市H区治理创新，具体措施是实行居站分设，社区两委和公共服务站分开运行。2014年，H区开始了更大程度的改革，用政府购买服务的方式，让社会组织承接公共服务。H区的改革创新，从改革理念、资源投入、实施规模来说都是当前国内政府购买社会组织服务的典型。在四年多的运行中，虽然取得了一定的治理创新效果，但社会组织与社区却存在着大量矛盾。H区的社会组织承接公共服务创新的演变过程及其所面临的问题，对分析当前国内政府购买服务实践具有典型意义。笔者从2015年开始对H区的治理创新进行了跟踪观察，对政府部门、社区组织、社会组织各方持续调研，较为深入地了解了其运作全过程。

四、社会组织承接公共服务：一项治理创新

D市H区共有87个社区，2016年底统计，有本地户籍25.5万户，流动人口32.2万户。平均来看，每个社区有6632户，人口近2万。长期以来，H区的基层社区面临诸多治理问题：人口多、人口流动性强、上级下派事务杂、检查考核频繁等。这些问题在当前大城市的社区治理中具有普遍性（李友梅等，2014）。2006年开始的居站分设改革为社区专门增加了公共服务站的岗位编制，提升了专职人员数。每个社区的两委人员有7-9名，配备5-7名的服务站专职工作岗。同时，将服务站与两委分开管理，两委只从事社区自治工作，服务站则负责低保、计生、流动人口服务等公共事务，以便给社区减负，做到“还权赋能”。但是，运行八年多来，居站分设的效果并不理想，最主要的问题是服务站与两委不能实质分开，仍然是统一指挥、综合运行，两委承担了大量的行政职责，没有能够回归自治组织的本职工作。为此，从2014年开始，H区进行了更为深入地改革，将公共服务站彻底从社区分割开，用政府购买服务的形式让社会组织来承接社区公共服务，尤其是常规的政务服务内容。

2014年4月，H区发布了《H区区级部门政务服务事项准入社区管理办法》和《H区区级部门下沉社区政务服务事项纳入政府购买目录》，正式开启了社区公共事务社会组织承接改革。改革主要在五方面做出重要调整。

第一，将公共服务站从政府的管理体系中切割出来。公共服务站虽然名义上独立运行，但人员、工资、业务都在政府的管理体系中，与街道和社区融合在一起，很难进行专业化管理。工作站完全把自己当成社区的一部分，服从社区的工作安排。社区领导也将工作站当成社区的下属单位，可以指挥更多的人完成社区的各种工作任务。2014年的改革第一步就是将服务站从组织关系上脱离开街道、社区。所有的站点人员一律买断工龄，不再与街道和社区签订工作合同，让所有人重新回到市场成为自由职业者。人均的工龄买断费在6万元左右，仅这一项，H区财政就支出3000万元左右（访谈记录：20161011WHMZ）。

第二，成立和引进社会组织，接收服务站的工作人员，承接社区的公共服务。87个社区的社会组织分为两种类型。一种是引进外来社会组织入驻社区，共引入3个H区以外的社会组织，承接31个社区的公共服务，占社区总数的35.6%。引进的社会组织是D市专业性较强的社会组织，均获得5A级社会组织评级，并多次获得过各类社会工作优秀奖。通过3家“高水平”的社会组织入驻，H区试图利用专业社会组织带动本地的社会组织发展，促进购买服务的专业化。另一种是本地的社会组织，这是社区自己成立的。2014年，有58个社区成立了本地社会组织。本地社会组织负责人多为社区原两委成员或公共服务站成员，一般工作人员也多是本地人。比如，红星社区的社会组织负责人就是原来的居委会成员，他将原来社区公共服务站的7个人组织起来成立了社会组织承接社区服务项目，其注册资本只有3万元，注册的办公地点就是社区两委办公室。

第三，划分社区事务，确定政府购买社会组织的服务范围和具体事项。社区事务复杂多样，H区在改革中将社区事务分为党团、自治、公共服务三大块内容。党团工作对应党组织，自治工作归属自治组织，所以前两大类工作都由社区两委承担，而对于公共服务则进行改革，通过政府购买服务的方式由社会组织承接。将公共服务外包给社会组织，一方面是因为这类工作都是上级政府下派的，不属于社区的自治工作范围；另一方面则是因为这类工作相对明确固定，可以通过外包提升服务的专业性，精简行政资源。2014年，经过民政局、街道、社区、社会组织的多方讨论，139项社区公共服务从社区事务中剥离出来，外包给社会组织。这139项社区事务主要涉及计生、老龄服务、低保、劳动保障、残疾人服务、流动人口服务等直接面向居民的事项。针对这些购买服务事项，制定了定期考核标准，实行正式合同规范。

第四，配备了专门的服务经费，制定了相应的管理机制，保证购买服务的正式化。政府购买服务与政府直接服务的重要差别是购买服务的经费必须专门化，如何配备和管理资源是购买服务中的重要环节。在H区的改革中，设计了以户籍人口、流动人口和办公经费三要素为基础的经费测算方式，并通过社区治理的难度系数予以调节。每个社会组织的购买服务经费分为服务经费和工作经费。服务经费方面，每年的服务经费数额取决于上一年度本地户籍和流动户籍加总，每户65元。有49个社区因为治理难度较大，乘以了105%的系数。办公经费方面，每个社区核定为3万元，用于水电网和办公耗材的开支。在这样一套核算标准下，每个社会组织每年会有47万元左右的服务购买经费。从经费配备方式来看，主要的经费根据服务对象的数量来确定，体现了以服务量定价的市场化原则，不同于原来社区资源综合应用的模式。根据H区民政局的估算，向社会组织购买公共服务的经费略多于原来直接由政府提供服务产生的财政支出（访谈记录：20161011WHMZ）。以2017年为例，H区购买公共服务的经费配备情况如表3所示。

第五，在管理机制方面，制定了一套考核激励办法。用于购买社会服务的经费按季度发放，除了第一季度初发放15%的经费之外，其他三次均为季度考核合格后发放25%的经费，剩余的10%作为质量保证金，需要年底年度考核合格后才发放给社会组织。针对每一项购买服务的内容，都有服务数量和质量标准，主要由街道和社区考评。其中，街道的考评比重占到80%。街道的社会事务科、城管科、党政办等八个部门针对具体服务事项给社会组织打分。如果一个社会组织年度考核想要得到满分，必须完成街道科室布置的所有工作任务，居民满意度要达到90%，且每年居民投诉要少于三次。如果服务的数量、质量、满意度和投诉量方面扣分多，则可能低于考核合格分。考核激励办法还规定，“根据合同约定扣减相应经费，并取消该服务提供机构承接我街道政府购买服务项目资格。其中，服务期限内因任务未按时完成导致不合格的，街道、社区应敦促服务方继续提供服务直至政府购买服务合同任务的完成；因主观原因，未完成项目任务，且情节严重、造成不良社会影响的，除取消其本次承接政府购买服务项目的资格外，还将追究其法律责任”。

通过上述五方面的考核办法，H区治理创新的主要导向是将基层社区原来的综合性治理模式转变为专业性治理模式。在组织关系上，社会组织具有独立的法人地位，与社区两委脱离了归属关系。同时，社会组织也不归属街道管理，街道也不能像对待社区那样实行“压力体制”管理社会组织，从而能够遏制上级政府向基层随意安排任务。社区两委在剥离了公共服务职能后，可以回归自治功能，着重党建、群团和居民自治工作的开展。在组织任务方面，承接服务的社会组织有明确的目标定位，139项事务固定明确，不会随意增减。139项之外的任务按照合同约定需要另行谈判，配套专门资金购买，实现“费随事转”的改革初衷，压缩街道向社区随意加压的空间。在资源使用方面，139项事务范围内的人、财、物都是专项使用，不会被街道或社区调配到其他领域，更不会拿去“吃喝浪费”，从而保障了资源的使用效率。在业务管理方面，社会组织只承担固定事项，可以提升专业能力，增进服务质量。而且，以考评机制为核心，可以奖优罚劣，通过扣减资金甚至终止合同的方式督促社会组织提升服务质量。总之，通过组织关系调整、资源专项配套、任务明确固定、管理制度清晰等方式，H区试图通过政府购买社会组织服务来提升基层治理的专业化水平。

制度设计如此精细，那H区购买服务改革实际运行效果如何？

五、治理结构中的实践困境：从“专业”回归“综合”

在实际运行中，H区公共服务外包的专业性治理，并没有提升社区治理的成效，反而带来了多重矛盾。而且，随着开展时间的推移，困境越来越明显，专业化运行逻辑被逐步放弃。

（一）公共服务外包中的社区—社会组织矛盾

公共服务外包在实际运行中的低成效来自于社区和社会组织的多重矛盾。这种矛盾突出表现在三个方面。

第一，权责归属不清造成运行低效。社会组织认为他们是在代理社区事务，所以应该以社区的名义与居民打交道，享有社区对居民的公共权力。但社区并不认可，社区领导认为，社会组织是街道聘用派遣到社区的，是独立的主体，与社区没有关系。这就造成了社会组织的尴尬地位，不以社区的名义与居民打交道，居民对工作人员不信任，配合度低，工作难开展。可是在工作交接环节又面临责任归属问题。社会组织办理的事项向街道呈报时必须要社区盖章，而社区领导认为已经不对服务站的工作人员进行管理了，对盖章就非常谨慎，免得出问题担责。权责归属的问题造成社区与社会组织工作流程衔接不畅，运行效率不高。

第二，工作要求变化导致社会组织消极应对。对社会组织而言，工作任务已经通过合同明确了。但社区作为最基层组织，自上而下的各类工作任务极为多样，且临时变化多，时常出现合同之外的“剩余领域”，对这些“剩余领域”任务的界定成为社区和社会组织的核心矛盾。有的工作在合同内，但因为上级政府的要求，原有工作出现了新内容。比如，在2015年前，D市的流动人口管理相对简单。但从2015年开始，全市强化了对流动人口的管理，就要求社区对流动人口进行全面的信息登记，信息采集率达到85%以上，而且要详细真实。这项新工作的要求大大提高了工作的难度，给社会组织造成了超负荷的工作量。流动人口信息必须上门入户采集，白天信息采集对象要上班，经常找不到人，只能晚上采集，完成一份《流动人口基本信息调查表》有32项内容，平均需要20分钟，晚上8-10点的采集时间，最多只能完成6户的采集量，而社会组织的目标任务最多的是每月完成600户，最少也要完成260户，所以社会组织成员必须花费大量精力来完成此项工作。这项工作使社会组织与社区的矛盾增大。社区认为这项工作是139项公共服务的内容，应该由社会组织开展；而社会组织认为这项工作要求提高了，占用大量的工作时间，而且工作没有多少专业技术含量，让社会组织负责不合适。

第三，任务分配问题引起社区管理僵化。上级政府常常安排各种临时工作，社区和社会组织因分工问题产生矛盾。比如，在2017上半年，就有食品安全检查、消防安全检查、环保督查等非常规但上级重视度很高的工作。每项“临时工作”持续几天甚至几个月，需社区集中全力完成。这些工作虽然由社区两委主要承担，但社会组织也不能“置身事外”。比如，2016年D市大规模开展对社区所有常住人口的信息采集工作，称为“一标三实”。这项工作本不在购买服务的139项政务事项之内，但街道和社区仍然交给社会组织来做或者让社会组织协助，要求每个社区每月新增1100条信息，完成难度非常大。为了完成任务，社会组织不得不压缩其他工作时间，安排大部分工作人员入户采集信息。仅完成这项工作就会占据社会组织近50%的精力，购买服务合同内的工作反而得不到正常开展，社会组织认为“本末倒置”，而社区还觉得社会组织“不够尽力”，造成这项重要工作推进缓慢。

因此，虽然表面来看，公共服务外包的改革带来了很多治理机制创新，但在实际运行中，社区、社会组织各方都有强烈的不满。街道和社区感觉“社会组织难以指挥”“购买服务多此一举”，社会组织抱怨“没有工作自主性，做了很多额外的工作”。为什么设计良好的改革会在社区产生矛盾？这与当前基层治理的整体性结构有关。

（二）社区治理中的“拼凑应对”

社区因社会组织承接公共服务产生矛盾，专业性治理机制弱化了社区的压力应对能力，让基层“低治理权”的运行困境更加突出。

在现行体制下，街道作为最基层政府承担了大量的职责。而社区实质上又是在街道政府的全权管理下运行的，街道自然会向社区传导压力，摊派各种任务。近年来，社区面临的自上而下的任务日益增加。在D市，H区作为主城区，治理的任务更重。根据D市民政部门2017年的统计，社区各种常规事项多达537种，光开证明就有313类，不堪重负。在常规任务之外，还有大量的临时性工作。社会组织承接了139项社区公共事务，表面上看是减轻了社区负担，但在社区看来是极大地增加了社区工作的难度。以TS街道的科学院社区为例，社区共有两委人员6人，公共服务站6人。在2014年的改革中，外来社会组织承接了公共服务站，6人全部划归社会组织管理。社区书记认为，139项听起来事务不少，但任务都很固定明确，完成起来其实很简单。根据社区估计，139项公共事务在社区所有工作中占据精力不多，仅为1/3左右。减少了一半的人员，却只少了1/3的工作量，在社区看来肯定是工作负担更重了。社会组织承接服务后，社区不能直接指挥社会组织的人，工作自然大受影响，社区领导也非常不满意。

社区负担相对加大，社会组织承接服务后必然使得社区对上级工作的应对能力下降。在中国，运动式治理是常见的国家治理手段，其主要特点是短时间集中行政资源完成重点任务（周雪光、练宏，2012）。运动式治理一直传递到最基层的社区，表现为大量自上而下的阶段性中心工作，比如党务学习、专项整治、检查考核等。这些工作的完成需要社区统筹资源集中应对。比如，TS街道的CX社区，2017年5月接到上级进行文明卫生城市的检查考核任务，一方面要求辖区卫生达标，一方面要求各种文明卫生创建工作建立完整的档案。为此，社区集中时间把各类资料补充完整，形成完整的“痕迹管理”，同时发动所有社区人员整理办公室，打扫卫生。作为重要任务，社会组织也不得不暂停其他工作，参与配合。社区两委和社会组织集中全力搞了三天，但在检查工作中还是受到批评，原因是社区的“意见箱中居然没有任何居民意见反馈，而且资料归档不规范”。社区书记认为，如果社会组织完全听他指挥，就可以把工作做得更好。

除了资源空间减小以外，社区认为公共服务外包弱化了社区的综合治理能力。在基层政府的运行中，多重的治理手段常常是连带式运用，比如拆迁户的补偿可能是通过解决家属工作的方式来完成（陈锋，2012）。社区的运行也是如此，多重的公共服务之间可能相互连带，形成综合治理的机制。对于公共服务外包，一些社区书记就明确表示是弱化了社区的治理能力。某社区的Y书记概括道，“服务既是一种职责，也是一种权力，权力减少了，社区的威信也就降低了，管理难度就增加了”（访谈记录：20170614YSJ）。

在组织研究中，“拼凑应对”（muddle through）是面对不确定外部环境下组织的应对方式。对于中国的地方政府，由于职责大、压力重，“拼凑应对”更是成为一种常见的组织行为（周雪光，2017）。社区作为最基层的组织单位，压力型体制下外部环境高度不确定，必须尽力调动所有资源，综合运用多重手段，灵活运行完成任务，“拼凑应对”是核心的运作逻辑。在H区的公共服务外包中，公共资源中的一部分由社会组织专业化运行，阻碍了社区在面对上级任务时拼凑应对的便利性，实质上降低了社区的应对能力，这是社区对这项治理创新产生抵触的缘由。不仅街区政府有这种感受，区县部门也认为购买服务导致治理能力下降。比如，2014年之前，H区在流动人口管理方面的业绩一直居全市第一名，但购买服务之后，排名进入了全市倒数行列。H区公安分局对此意见很大，他们认为，社区全权负责效率更高，工作安排更容易，完成任务更便利，要求回到社区综合负责的管理模式（访谈记录：20180224LHN）。

（三）专业性治理的妥协

在社区与社会组织之间普遍出现矛盾后，H区购买服务的制度不断进行调整，总体来看，购买服务的专业性逻辑不断妥协，社区治理的综合度提升。这在组织管理与工作安排两个方面都有所体现。

在组织管理方面，H区和街道政府对社会组织和社区工作关联考核，将两者捆绑在一起。从2017年开始，区和街道在考核时，将社区和社会组织连带衡量，一方的得分会影响另一方。比如，在HTQ社区，因为社会组织流动人口信息采集率不高，造成社区工作考核时被扣分（访谈记录：20180123ZY）。同时，社区也获得了对社会组织的考核权限。在改革之初，是以H区民政主导的专业性考核为主，组织规范性、社工资质是核心指标；而在近两年的运行中，与社区的配合所占比重提升，社区有20%的打分权限。所以，各个社会组织也越来越强调与社区的配合，尊重社区的安排（访谈记录：20170804ZYX）。

社会组织与社区配合度提升，并逐步参与到各类社区的工作中。以外来的G组织为例，该组织承接着TS街道两个社区的公共服务。在2015年入驻社区之初，其工作的重心是提升139项事务性服务的效率与标准化水平，同时积极引进专业社会工作服务进驻社区；而到了2017年，其工作重点是配合社区打造亮点，提升治理成效（访谈记录：20160920ZQ、20170804ZYX）。比如，2017年上半年，在其工作记录中，重点工作包括食品行业登记、三小门店备案、文明城市巡查、鼠疫防治、消防安全等，这些本该是社区两委承担的工作，不在购买服务的范围内，现在却派给了社会组织。目前，社会组织额外承担的工作所占用的精力至少有30%左右（G组织2017年工作记录）。除此之外，配合社区应对各类检查、考核更是常事，社会组织变成了社区综合治理的助手（访谈记录：20170824ZYX）。

在三年的购买服务实践中，社会组织的专业性与公共服务的绩效表现出明显的背离。专业性水平高的社会组织以外来社会组织为主，它们在机构组织建设、员工专业资质、规章制度建设等方面的评估中一直名列前茅。但是，H区社会治理成效排名靠前的社区却几乎都是“专业性水准”不高的本土社会组织。比如，2017年H区推选了三个社会治理优秀社区，全部都是社区自己孵化的社会组织承接的服务。YL街道的HX社区是“全国文明单位”，承接社区公共服务的社会组织负责人曾在社区两委工作过，组织成员也全部是社区人员。HM社区社会组织认为，工作绩效好“主要是因为与社区配合的好”。在工作方面服从社区领导的安排，一起完成社区的重要工作。专业性水平高的社会组织反而与社区配合不好，社区认为“改革多此一举”，社会组织认为社区“随意安排任务”。专业性与实效性的反差说明，在当前的治理格局中，当购买服务带来的专业化治理与社区的综合性产生矛盾时，大多数社会组织为求生存会放弃专业性。

六、结论与讨论：低治理权结构下的基层问题

越是在基层做调研，越是感受到“基层疲惫”。到了最底层的社区，各种任务层出不穷，检查、考核临时多变，人少事杂，疲于应付。社区的问题不在于社区自身，根源在于治理体系，源于社区在基层治理中的结构位置。近年来，中央和地方都非常重视基层治理问题，进行了大量的制度设计和实践探索。完善服务体系，激发社会活力，构建互动机制是重要的治理创新方向（向春玲，2014）。这些治理创新提升了治理能力，促进了基层发展（燕继荣，2017）。但是，各类社会治理创新在嵌入于社区实践的过程中，往往被治理结构所制约，结果可能背离初衷。因此，认清治理结构和治理机制，才能分析基层现象的演变及其缘由。

从H区的案例可以看到，基层组织的低治理权是专业化治理产生困境的根本原因。治理权极低的社区并没有自主空间让社会组织承担各种专业服务，社区更希望直接控制公共资源，保障综合治理能力。在面临任务压力时，社区会干预社会组织的运作，通过控制社会组织来提升社区应对压力的资源空间。街道政府也要求社会组织“融入”社区，以保障基层的治理绩效。而社会组织因为自身生存能力弱，一般会向街道、社区妥协，通过放弃专业性来获得地方认可。因此，问题的关键不在于基层政府、社区和社会组织的能力与理念，而在于基层治理的结构调整。

相比于以往的经验性分析，本研究的概念命题可以进行跨案例的解释，初步建立起一套分析框架。既有的研究揭示，情境不同，社会组织运行的成效也会不同。有的地方社会组织相对活跃，服务的专业性强；而有的地方社会组织缺乏独立性，成为街区的行政帮手。治理权及治理机制的差异是关键影响因素。有的研究发现，高层级政府主管的社会组织，其运作的独立性、专业性较强，明显优于嵌入于基层政府的社会组织（管兵，2013）；同时，在地区差异中，财力发达、人员充沛的地方政府管理下，社会组织运行的专业化水平较高（黄晓春，2014）。而在经济落后的中西部基层，社会组织数量少、专业化水平低，现存的社会组织也多半是被政府吸纳，变成行政工具（竺乾威、朱春奎等，2016）。这种实践差异印证了本研究的分析命题：层级高、经济发达的地区，公共资源丰富，治理权较高，专业性治理有较大空间；而在不发达地区的基层，治理权极低，为了增强压力应对能力，社会组织被吸纳进了基层行政体系。虽然街区的行政理念、基层领导的风格对购买服务成效不乏影响（朱健刚、陈安娜，2013；徐盈艳、黎熙元，2018），但治理结构的影响更为基础。经验案例虽然多变，解释逻辑却共通。

在其他领域，我们也能看到治理权对治理机制的影响。同样一个地方政府，如果财力人力没有增加，但治理任务增多、压力增大，也会更加转向综合性治理机制。在笔者最近对S省法院系统的调查中就看到，当前各地精准扶贫、环境保护工作压力巨大，法院系统被地方党委硬性安排参与相关工作，法院有1/3的人力、物力被用于扶贫、环保等非专业领域，形成地方党政大综合的运行体系（访谈记录：20180206JJFY）。而且，地方压力越大，各部门去专业化运行的程度就会越高。在经济领域，面临GDP考核的巨大压力，经济发展空间有限的基层政府常常把招商、跑项目的任务分摊给每个部门，甚至间接控制的企事业单位都被动员起来，共同完成招商引资工作。这种高压下统筹行政资源、强行分摊任务的做法常常造成部门的本职工作被替代（狄金华，2015）。作为基层领导，如果没有灵活应变的能力，只是按照规章制度管理运行，就会很难应对上级的任务目标；作为部门单位，如果不积极配合基层政府的中心工作，那也很难在科层体系中生存。社会组织虽然有法律上的独立性，但承接公共服务嵌入于国家的治理体系中。因此，本研究的解释逻辑对政府购买服务的成效差异提供了普遍性解释；同时，进一步拓展，也可以为地方政府的运行逻辑呈现一个观察角度。

有两个问题还需做出说明。首先，不同类型的公共服务初始专业化程度不同，与治理结构的嵌入程度也有不同。比如，专门的残疾人服务就较少涉入到社区的综合治理过程中。这并不影响本文的观点，虽然服务类型不同，专业性也不同，但嵌入基层治理体系后，其历时性的变化具有相似性，都在原有基础上提升综合性治理的程度。其次，影响治理权的因素是多重的，纵向的组织层级和横向的组织类型差异都会产生影响。本文重点讨论的是纵向的层级差异，因为层级差异影响更普遍，也是当前基层问题的关键。由于篇幅所限，本文对于横向比较的组织类型差异只做了一些延伸分析。个案描述相对容易，但概念命题建构却极为困难，本文尝试形成逻辑性框架，但其学术潜力的充分发挥，还需要后续的研究进一步支撑。

责任编辑：张志敏

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篇幅有限，参考文献、脚注省略。