【经济日报《贾康谈个税改革》之二】综合与分类相结合：中国个税改革的推进方向

个人所得税的功能作用，在于为政府履职筹集必要财力的同时，实行对社会成员收入的再分配调节，适当减少收入悬殊的程度。从一般国际经验看，个人所得税的税制模式可大体分为三种：分类所得税制、综合所得税制以及综合与分类相结合的所得税制。

分类所得税制，是根据不同的所得类型，适用不同的征收办法，各项所得分别对应不同的税率、扣除额和税收优惠等，我国现行个税即属这一模式。其特点，是征管分门别类，相对“好处理好交待”，特别是我国对于工资薪金收入实行的单位代扣代缴制度，征税成本低，保障政府收入效果好，适合于经济较低发展阶段的主客观条件限制情境。但随经济发展和人民收入水平提高，收入差距扩大，其缺点就表现得日益明显，在“系列谈”之一中，已列举了其不利于体现税负公平原则、使个税再分配调节作用难以得到应有发挥的种种表现。

综合所得税制，是将个人一段时间内（通常为一年）的所有收入看做一个整体，设置同一的生活费用扣除标准、适用税率（典型的是超额累进税率）和必要的专项扣除等优惠。理论上说，综合的个人所得税制是最优的个税模式选择，因为它可以较充分地体现个税作为直接税的“支付能力”原则（或称量能原则），使真正使收入高的社会成员更多承担纳税责任，从而较好地实现个税调节收入分配的功能，体现税制的公平性，支持政府财政收支的“抽肥补瘦”机制有效运转。但其缺点也比较明显，即对税收征管能力的要求非常高，需要税务部门全方位地了解和掌握纳税人的各项所得及其收入来源。实际生活中，比较可行的是实行由纳税人申报（而不可能是在单一环节上代扣代缴）、税务机关核准的办法。税务机关保有抽查权力，如发现偷逃税，将施以惩罚措施，情节严重的要追究刑事责任。可见，这一征管系统的可持续运转，也必然要求国民具有较成熟的纳税人意识和较高的诚信纳税素质，否则必将使征管当局面临“法不责众”的治理困境。所以，这一税制模式适应于较高、较发达的经济社会发展阶段，但其代表着个人所得税制和经济社会“现代化”的方向。

综合与分类相结合的所得税制，是把一些类别的收入归并在一起，按照综合收入征收，这一部分的征管机制类似于综合所税制，而选择性地把另一些收入仍延用分类所得税制的办法。如处理得好，可以吸收前述两种模式的优点，既较多地体现税收的支付能力原则而体现其公平性，加强再分配功能，又保留一部分区别对待的空间，体现某些特定的国家政策。比如一般认为可对于直接投资的资本利得“网开一面”，单独给予按较低固定税率征收的处理，这样有利于保护社会成员的投资积极性而培育经济运行的活力，同时对于综合的部分，则实行“水涨船高”的超额累进税率，体现收入再分配功能的发挥。显然，这一模式较适合从较低发展阶段向较高发展阶段过渡的经济体。

具体说到中国改革开放过程中的个人所得税制度的建立和演变，正是首先按照分类所得税制完成了立法，在其后的税收实践中，逐步调整以寻求税制的动态优化，进而形成了个税改革要以综合与分类相结合为方向的中央决策层面的指导意见。在多年多轮讨论之后，新近财政部刘昆部长向全国人大常委会所作关于《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》的说明中，终于正式公布了“对部分劳动性所得实行综合征税”的改革意见，并配之以完善纳税人规定、优化调整税率结构，提高“起征点”、设立专项附加扣除和增加反避税条款等内容。这表明，我国个税改革在向综合与分类相结合方向上即将迈出实质性的步伐，这个进展来之不易。当然，即使这一草案最后得到全国人大审议批准而付诸实践，也需承认其仍带有过渡色彩，在种种条件制约下，仅对工薪、劳务、稿酬、特许权使用费等四项劳动性所得纳入综合征收，并未涉及金融资产生息等非劳动性所得，由此增加税收负担的，主要将是一部分高级知识分子专家，如最终按此执行，固然开启了“综合征收”框架的运行，而带来的遗憾也不可忽视。草案审议中，建议讨论可否对于稿酬和讲课劳务收入设定适当优惠（如打折计入税基）。

（本文主要内容发表于《经济日报》2018年7月4日）

贾 康 介 绍

第十一届、十二届全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”），2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年领衔出版《中国住房制度与房地产税改革》、《新供给：创新发展，攻坚突破》、《构建现代治理基础：中国财税体制改革40年》等。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。

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—— 贾 康

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