我国建设工程质量管理历史沿革

来源：马海骋 .《 建设工程质量保险制度基础》

我国建设工程质量管理的发展大致经历4个阶段

（1）第一阶段（1953-1963年）——单一的施工企业内部检查制度

1953-1963年建筑由施工单位进行内部自检、自评、自控、自管无法保证工程质量

1953年《中央人民政府重工业部关于在基本建设中深入贯彻责任制与提高工程质量的指示》中提出：基本建设部门应当根据本身建立责任制的情况，进行自我检查，确定负责人；参与的部门如建设单位、施工单位、设计部门都应负技术监督的责任。该项指示的出台标志着我国开始形成工程质量管理制度，表明质量责任制开始逐渐被接受并推广。

1955年4月，国务院将城市建设总局划拨出来成立城市建设总局，由建筑工程管理部门管理建筑企业，针对建筑企业的各类问题进行直接行政干预。此举标志着我国建筑工程管理部门成为重要的代表国家检查质量安全规制的主体。以国务院为统领，其他部门既各司其职又相互配合的建筑业安全规制机构体系初步建立。

在1956-1957年间，我国通过总结“一五”计划的成果，为“二五”和“三五”期间建筑业走上正规化、工业化发展道路打下基础。

此时政府对各建设工程参与主体只是一种单向的行政命令管理，投资活动由国家行政部门从上而下层层拨付。建设工程质量由建筑施工单位进行内部自检、自评、自控、自管。但是在这种单一的施工企业内部检查制度的实施过程中，一旦工期和产量与质量要求产生矛盾，施工企业往往选择牺牲质量，导致自检工作不能完全有效开展，质量管理的目的无法达到。

（2）第二阶段（1963-1984年）——第二方建设单位质量验收检查制度

1963-1984年的十年动乱直接影响了我国工程质量制度的开展

由于单一的施工单位内部质量检查制度无法有效保障工程质量，建工部在1963年制定颁布《建筑安装工程技术监督工作条例》，加强对施工单位的管理力度，并开始编制《建筑工程质量检验评定标准》。此举标志着我国工程质量管理从原来单一的施工单位内部质量检查制度逐渐进入第二方建设单位质量检查验收制度。

然而，随后而来的十年动乱使得建筑业初步建立起来的制度、办法，统统被当作“管、卡、压”进行批判，工程质量管理陷入瘫痪状态。直至1978年党的十一届三中全会之后，我国的基本建设工作才得到了迅速的发展，但由于建设规模膨胀过快，质量管理工作出现失控。仅1980年到1982年间，全国就发生房屋倒塌事故327起。建设工程质量管理面临的严峻形势，迫切要求改革原有的工程质量管理体制，迅速提升全国工程质量。

1983年，原城乡建设环境保护部和国家技术监督局联合颁布《建设工程质量监督条例》,提出在全国推行工程质量管理制度，并明确建设、施工、勘察设计等单位的质量责任义务与相关部门的职责分工。

（3）第三阶段（1984-2000年）——政府建设工程质量等级核验制度的形成

1984年《暂时规定》的推出标志着我国建设工程质量政府监督制度的正式建立

20世纪80年代伴随着经济体制转轨，原有的工程建设管理体制已无法满足发展的要求，建设工程质量事故频发。为改变这种严峻情况，1984年国务院颁布《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》提出：“按城市建立有权威的工程质量监督机构……进行监督检查。”《暂时规定》标志着我国建设工程质量政府监督制度的正式建立。继而我国开始在全国县级以上建设行政管理部门成立质量监督机构，接受建设行政主管部门的委托，行使工程质量监管职能。

1986年3月，国家计委、建设银行下发《关于工程质量监督机构监督范围和取费标准的通知》，要求于1986年年底以前完成制定工程质量监督办法和建立监督机构的工作，并要求逐步建立健全工程质量检测机构。经过两年多的时间，我国建立起了覆盖全国的工程质量监督机构体系，形成了相当规模的监督队伍。此举标志着我国在施工单位自检、建设单位抽检的基础上，建立了质量监督机构，形成自检、抽检和第三方监督相结合的质量管理体系，推动了质量管理工作由政府单向行政管理向专业技术质量管理转变，由第二方检查向政府质量监管、施工企业自控、建设单位检查相结合转变。

1998年3月1日实施的《中华人民共和国建筑法》，是我国建筑行业的基本大法，也是我国政府在建筑行业立法和工程质量制度创建路上的明灯。《建筑法》的颁布实施为各级建设行政主管部门的立法与制度设计、工程质量控制的主要原则指明了方向。

我国1984—2000年间颁布的部分工程质量管理文件和法律法规，如表所示。

（4）第四阶段（2000年-至今）——推行竣工验收备案制度

2000年后随着工程质量有关条例接连发布我国工程质量持续提升

2000年1月30日国务院279号令《建设工程质量管理条例》。推行竣工验收备案制度对工程建设各方责任主体的质量行为进行约束，恢复质量监督机构的执法地位，使其能够依法对参建各方建设主体的质量行为实施严格、公正的监督，促使各方建设主体承担法律法规规定的责任和义务。

《条例》从根本上改变了工程质量管理工作方式，实现政府由直接验收核定工程质量等级向竣工验收备案转变，由微观监督向宏观监督转变，由阶段监督向全过程监督转变，由直接监督向间接监督转变，并针对政府承担的质量监管责任，质量监督机构承担的监督责任，以及参与各方承担的己方质量责任进行了清晰的界定。《条例》调动了各方责任主体积极性，保证了质量监督机构的独立性、公正性与客观性；使质量监督机构从直接管理转为重点监督；从具体指导转为总体把关；同时强化监督参与主体的质量行为，从行为质量保证工程质量。《条例》的实施体现了工程质量政府监督的事前控制思想和依法监督的思想。由此质量监督机构也从责任主体中解脱出来，转为受政府部门委托执法的机构。

2000年7月18日建设部下发《关于建设工程质量监督机构深化改革的指导意见》指出工程质量政府监督的主要目的，提出对监督机构深化改革的指导意见，对各方性质、责任与要求进行具体界定。《指导意见》的发布与实施，标志我国工程质量管理在社会主义市场经济体制下步入宏观调控管理深化改革的新阶段。

2003年8月5日，建设部印发《工程质量监督工作导则》，针对《建筑法》颁布实施后，部门管理的模式和机制流于形式，部分行政法规规章起不到管理监督作用等问题，对工程质量监督机构的工作内容、相关制度的制定、工程各方主体的质量行为监督和实体的监督等进行规范。但《导则》作为规范性文件，法律层级依然较低，尤其未明确工程质量监督机构的定位，造成工程质量监督机构在工程实践中指导性和约束力不足，无法适应我国建筑业发展的新环境。

根据2008年12月财政部《关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》精神，自2009年1月1日起取消质量监督费，使质量监督机构的执法地位相对独立，真正代表政府对工程质量实施监督。《通知》进一步规范质量管理行为，提高监督工作质量。

为了进一步加强监督队伍的建设，2010年9月1日住房城乡建设部发布实施《房屋建筑和市政基础设施工程质量管理规定》，为我国工程质量管理工作的实际开展提供更充足的法律依据和基本保障。

2013年4月27日，为了加强对房屋建筑工程、市政基础设施工程施工图设计文件审查的管理，提高工程勘察设计质量，建设部令第13号发布《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》,同年8月1日正式施行。

2014年8月25日，为进一步落实建筑施工项目经理质量安全责任，保证工程质量安全，建设部制定《建筑施工项目经理质量安全责任十项规定（试行）》。

2014年9月1日，建设部印发《工程质量治理两年行动方案》，《方案》准备通过两年治理行动，规范建筑市场秩序，落实工程建设五方主体项目负责人质量终身责任，遏制建筑施工违法发包、转包、违法分包及挂靠等违法行为多发势头，进一步发挥工程监理作用，促进建筑产业现代化快速发展，提高建筑从业人员素质，建立健全建筑市场诚信体系，使全国工程质量总体水平得到明显提升。

我国2000年至今颁布的工程质量管理管理的文件和法律法规见表2.5所示

在实施建设工程质量保险后，我国的工程质量管理将进入第5个阶段。在建设工程质量保险的制度设计时，要充分考虑之前几个阶段实施的制度，借鉴其经验，同时又要有连续性，不要出现断档，并且要注意制度接口，逐渐完善管理体系。