填海成本大幅提高！海域使用金征收标准调整解读：思路、原则、措施及效益等

●政策解读
　　前不久，《海域、无居民海岛使用金征收标准调整方案》印发。这是时隔11年后，以生态文明理念为核心，对海域使用金征收标准首次进行全面调整。调整海域使用金征收标准，是《生态文明体制改革总体方案》《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》《海域、无居民海岛有偿使用的意见》确定的重要改革任务，是落实中央关于生态文明建设的重要举措，对切实维护海域国家所有者权益，推动海洋生态文明建设，促进海洋经济持续健康发展具有重要意义。
　　基于此，本报专门邀请方案组织起草单位相关负责人，详细阐释标准调整的背景、过程及调整内容等情况。
■中国海洋报记者 路涛
背景
　　海域法规定，海域实行有偿使用制度。2007年，国家加强了对海域使用金的征收管理，并制订了全国海域等别和海域使用金征收标准方案。
　　该负责人说，十多年来，海域有偿使用制度的实施，有效促进了海洋资源保护和合理利用，维护了国家所有者和海域使用权人权益。随着我国国民经济，特别是海洋经济的快速发展，海域资源需求大增，现行的征收标准执行已逾10年，与社会经济、海洋经济发展水平严重不符，调控用海活动的经济杠杆作用得不到充分发挥，海域资源生态价值和稀缺程度难以得到充分体现，已成为制约海域资源公平、合理出让和海域有偿使用实施的短板。
过程
　　为落实党中央有关生态文明建设要求，完善海域有偿使用制度，建立海域使用金征收标准动态调整机制，自2015年起，国家海洋行政主管部门组织开展专题研究，邀请经济、财政、法律、资源、环保等领域的专家多次座谈研讨，赴沿海省市开展实地调研，召开中央企业座谈会，听取地方海洋部门和涉海企业意见和诉求，对反馈意见逐条梳理。编制过程中，充分利用国家海洋环境监测中心等单位多年来的海域价格监测样点，调研了大连、秦皇岛、青岛等38个沿海地级市，获取了包括填海造地、构筑物、港口、海底电缆管道等465个样点数据，内容涵盖海域开发利用收益、用海经营状况及所在区域的社会经济水平等情况。
思路
　　《调整方案》的编制思路，可以概括为“两个落实，三个充分”。
　　“两个落实”，即《调整方案》是对中央严控围填海和保护海岸线的指示以及《海域、无居民海岛有偿使用的意见》等文件精神的贯彻落实，也是对依法管海、生态用海要求的贯彻落实。
　　“三个充分”，具体来说:
一是要充分体现海域资源生态价值和稀缺程度，将海域生态环境损害成本纳入海域使用金价格形成机制。综合考虑海域资源条件、生态环境状况和社会经济发展，科学评估海域空间资源利用收益和生态环境损害成本，客观反映海域资源的现势价值。
　　二是充分发挥海域使用金在调控用海活动中的经济杠杆作用，促进集约节约和生态用海，达到尽可能少用海域的目的，实现海域开发利用可持续发展。
　　三是充分考虑社会承受能力。兼顾促进发展和保持经济稳定、社会稳定的需要，使标准调整与经济发展水平相适应，与社会承受能力相适应，实现海域资源开发的经济社会生态效益相统一。
原则　　
此次海域使用金征收标准的调整，坚持以下4个原则。

　　第一，坚持资源和生态保护优先。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，严格落实海洋生态红线制度，将生态环境损害成本纳入海域使用金价格形成机制，利用价格杠杆促进海域生态保护。
　　第二，坚持科学评估合理定价。综合考虑海域资源条件、生态环境状况和社会经济发展，科学评估海域空间资源利用效益和生态环境损害成本，充分体现海域资源的客观现势价值，切实维护国家所有者权益。
　　第三，坚持体现政策引领。充分考虑不同产业对海域资源的需求，合理确定海域资源价格，引导海洋产业向深水远岸布局，集约、节约利用海域资源。
　　第四，坚持协调衔接利于实施。力求分类清晰、内涵准确、使用方便，与海域管理相关标准的协调衔接，满足管理需要。
措施
　　总体来说，《调整方案》保持现行征收标准整体框架不变，对部分分等单元和海域等别、用海方式、征收标准进行了调整，并对用海方式的内涵进行了重新定义。对于具体调整内容，上述负责人作了详细阐释。

分等单元及海域等别调整：海域分等单元的调整是根据最新的沿海行政区划变化确定，海域等别的调整是依据海域资源和生态环境条件、社会经济状况的差异，经科学评估后确定。调整后，全国海域仍保持6个等别，分等单元由223个减少为221个，10个分等单元的海域等别进行了调整。
用海方式调整：在用海方式上，根据用海实践和管理需要，现行标准中一级用海方式保持不变，二级用海方式由19种细化调整为24种，其中新增6种，删除了废弃物处置填海造地用海。

　　征收标准调整：按照国民经济发展状况、海域空间资源价值、生态环境损害成本，考虑社会承受能力以及国家严控围填海和保护自然岸线等政策要求，对海域使用金征收标准进行了调整，其中填海造地用海的征收标准调整较大。
　　
具体来说，对建设填海造地用海，按照工业、交通运输、渔业基础设施等和城镇建设填海造地用海分别制订征收标准，以便更准确地反映海域资源在不同产业、不同用途开发利用活动中的价值。调整后，工业等填海造地用海海域使用金加上填海成本，将接近或高于毗邻区域工业用地价格。城镇建设填海造地用海征收标准大幅度提高，由原填海最高标准的180万元/公顷提高到2700万元/公顷，大幅缩小或者接近与毗邻建设用地的土地价格。

　　农业填海造地用海、盐业用海的征收标准，制定主体由地方改为国家。该负责人表示，这一调整，主要考虑到农业填海造地、盐田用海对海洋生态环境影响较大，各地制定的标准偏低，差异较大，最低和最高相差300倍～500倍，无法准确体现海域资源价值，也不利于严格管控。“修订后的标准，虽较现行地方标准大幅提高，但仍低于工业等填海造地用海征收标准，为工业填海造地标准的40%～80%不等，与农业填海造地的收益率相符合。”

　　该负责人说，征收标准的调整，有利于充分发挥通过经济杠杆管控围填海活动，抑制盲目的填海造地和圈占海域的现象，实现国家严控围填海活动的目标。

效益
该负责人认为，此次征收标准的调整，在海域资源保护方面，充分落实了全面保护海域资源与生态环境的要求，将生态环境损害成本纳入其中，提高了用海生态门槛，体现了保护自然岸线和海域资源、保护重要海洋生态系统与生态环境的要求。
　　在海域空间利用布局方面，有利于促使用海者高效、集约、节约用海。

《调整方案》规定，对占用自然岸线的用海，按照征收标准120%征收；对深水远岸人工岛建设的填海造地用海，按照征收标准80%征收。这些措施，旨在发挥经济杠杆对保护自然岸线、引导用海向深水远岸布局的导向作用，以优化海域利用空间布局，推动海洋产业结构调整和升级。


总体来说，本次海域使用金调整，除城镇建设填海造地外，其他用海平均增幅65%，与同期我国国内生产总值、居民消费价格指数、资源价格综合增长水平等基本保持一致；开放式用海增幅大约为45%，透水构筑物、围海和其他用海增幅在55%左右，工业等填海、非透水构筑物用海等增幅平均为80%。

填海、非透水构筑物、盐田等对生态环境影响较大的用海调整幅度大幅提高，生态用海管海的信号强烈。