军工蝶变--看军工科研院所分类改制政策渐行渐近

来源：军贸圈

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军工科研院所将逐步转为企业

军工科研院所是特定历史背景下产生的事业单位，从事经营活动的军工科研院所将逐步转为企业。历史上对事业单位功能定位不清，军工科研院所因与军工厂相互独立且具有明显的科研机构特点而使用事业单位编制。事业单位改革后将重点强调事业单位的“公益性”，而军工科研院所具备从事生产经营活动特点，未来将逐步转为企业。

1.1 定义与范围

“军工科研院所”，即国防军工体系中从事科研任务的事业单位。它承担国防科研生产任务，为国家武装力量提供各种武器装备研制和生产经营活动；以科学技术研究而非生产经营为主要工作形式；并且由国家机关举办。

军工科研院所的范围和规模不同。有些军工科研院所作为集团的二级单位，是集团业务板块的主体；有些军工科研院所则是具体业务板块下属研究院所。

• 层级上分：部分科研院所为集团内二级单位，另外一些则属于三级、四级单位。例如航天科技集团一院是集团二级单位；而中航工业集团606所则是集团三级单位，是发动机公司下属单位。

• 业务上分：部分科研院所作为集团业务板块的平台公司，例如航天科工二院；而部分科研院所则为集团某业务板块下属研究所，例如中航工业606所是发动机业务板块的一部分。

军工科研院所主要从事武器装备的设计、研发，部分科研院所也从事装备的生产。军工科研院所从事武器装备总体型号、子系统以及配套零部件的设计、研发和生产。

• 不承担制造任务：部分科研院所主要从事武器装备的设计和研发，例如中航工业集团601所，主要从事战斗机的总体设计与研究工作。

• 承担制造任务：部分科研院所也承担整体型号或者子系统的生产任务，例如中电科集团14所，不仅仅承担电子装备的研发、设计，也从事型号的生产、服务。

军工科研院所不限于军工集团。中国的军工科研院所主要隶属于各军工集团，此外，中科院下属部分研究所以及其他军工科研机构也隶属于军工科研院所范围。

1.2 划归事业单位的背景

事业单位是从事“科、教、文、卫”等活动的社会服务组织。1963年《国务院关于编制管理的暂行办法（草案）》明确规定：凡是为国家创造或改善生产条件，促进社会福利，满足人民的文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位，均为事业单位。此后事业单位定义多次修改，基本上保留了“为了社会公益目的”，“利用国资”，“从事科、教、文、卫等活动”的特点。

中国的国防军工体系具有厂、所分离特点，科研院所主要从事设计和研发。中国的国防军工体系沿袭了前苏联模式，即普遍采用研究所和工厂分离。军工科研院所主要负责武器装备的设计和研发，军工厂负责武器装备的生产。

军工科研院所具备事业单位特点，使用事业单位编制。相比美国军工集团中研发、生产分属同一公司两个部门的组织体系，中国厂所分离体制下，研发、生产部门更加独立。军工科研院所为从事武器装备的设计和研发的单位，具备科研特征，因此始终沿用事业单位编制。

军工科研院所在经历一系列改革后下属军工集团，但依然实施事业单位编制。20世纪80-90年代，中国的国防工业体系进行了一系列改革，各机部下属企事业合并改组为军工集团，军工科研院所管理上划归军工集团但依然实施事业单位编制。

1.3 为什么要分类改制？

历史上对事业单位功能定位不清。历史上对事业单位的功能定位不清，政事不分、事企不分。很多具有行政类、经营性的单位也被划归为事业单位，如公路局、运政所、畜牧局等事业单位主要承担行政职能，各级政府下属宾馆、招待所和食堂等事业单位主要从事生产经营活动。

事业单位定位将强调其“公益性”。依据2011年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，未来事业单位将着重强调“公益性”。历史上因为对事业单位“公益性”定位的不清晰，导致社会公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高。

军工科研院所具备从事生产经营活动特点。21世纪以来，随着中国国防工业的快速发展，以及科研院所从事业务的拓展，其“从事生产经营活动”的特点愈发明显。

具备生产经营活动特点的军工科研院所将转为企业，基础科研类仍将保持事业编制。依据2011年《分类推进事业单位改革的指导意见》精神，绝大部分具有“生产经营活动”的军工科研院所都将逐步转制成企业，少数“从事基础性科研”的军工科研院所仍将保留事业单位编制。

1.4 改制的意义

军工科研院所的改制将对中国军工行业的发展起到积极的推动作用。主要体现在优化资源配置、激发院所活力以及充分利用社会资源这三个方面。

• 优化资源配置：在研究所和工厂并存的模式下，行业内存在大量的重复性资产，研究所改制将使厂所间资产的合并重组成为可能，优化行业资源配置；

• 激发院所活力：军工科研院所需要进行改制，自主经营、自负盈亏，业绩的压力将有利于激发军工科研院所的活力。

• 充分利用社会资源：从军事强国美、俄、欧的军工发展历程看，资产证券化是军工行业共同的发展趋势，而我国军工行业资产证券化率低。改制后的军工科研院所能够进行上市融资（IPO或资产注入），充分利用社会资源。

军工科研院所改制是实现资产证券化的前提。资产证券化的前提是企业完成股份制改革；传统的军工科研院所受碍于其事业单位身份限制，无法进行股份制改革，也无法实现资产的证券化。军工科研院所改制成企业，是实现其资产证券化的前提。

改制完成后，核心军品资产证券化有望加速。目前，受碍于事业单位身份限制，以事业单位为主体的军工集团（比如航天科技集团、航天科工集团、中国电科集团）资产证券化水平远低于以企业资产为主体的军工集团（比如中航工业集团）。科研院所改制完成后，相关资产证券化不再存在制度困难，各大军工集团的资产证券化有望提升一个层次，核心军品资产证券化有望加速。

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与军工企业的区别和改制内容

军工科研院所与军工企业的区别体现在人员编制、资金来源、资产管理、财务会计。作为事业单位，军工科研院所与军工企业不同，两者的区别主要体现在人员编制、资金来源、资产管理、财务会计这四个方面。

2.1 人员编制与养老保险

人员编制的区别主要体现在养老保险方面。两者在养老保险方面的区别，即事业单位和企业职工在养老保险方面的区别。

养老保险的资金来源、管理模式、待遇享受条件、计发办法和调整机制的不同。事业单位和企业的养老保险资金分别来源于国家税收和“国家+企业+个人”，主管部门分别是国家人事部和人力资源与社会保障局，退休养老待遇享受条件分别与工作年限和缴费年限挂钩，计发办法分别为以退休时的工资为基数计发和“基础养老金+个人账户养老金”计发，养老待遇分别按同级在职职工的工资和物价变动进行调整。

养老保险的改制方法需要根据实际情况进行调整。改制后军工科研院所养老保险的管理模式和调整机制可以直接参考企业的模式，但在养老保险的资金来源、享受条件和计发办法方面则根据实际情况进行调整。

事业单位将在基本养老保险和职业年金制度方面做出改革。2015年出台的《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，将实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，同时建立职业年金制度。

• 基本养老保险费：由基础养老金和个人账户养老金共同构成。单位缴纳基本养老保险费的比例为本单位工资总额的20%，形成基础养老金；个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%，形成个人账户养老金。

• 职业年金：单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。工作人员退休后，按月领取职业年金待遇。职业年金的具体办法由人力资源社会保障部、财政部制定。

养老保险的计发也将根据人员的工作年限分类计发。从养老保险的计发方法来看，改制后军工科研院所的人员可根据工作年限分为“老人”、“中人”和“新人”三种类型，分别实行不同的计发方法。

三种人员养老保险的计发方式不同，导致领取的养老金不同。假设某人的月薪为5000，退休时全省上年度在岗职工月平均工资为4000。若此人为“新人”，则退休后能够拿到的养老金为4596元；对于“中人”而言，假设其工作15年后开始实行新制度，20年后退休，过渡系数为1.4%，则退休后能够拿到的养老金为3676元；对于“老人”而言，退休后能够拿到的养老金为4500元。

同时，改制后军工科研院所内的“编外人员”将有望享受和“编内人员”一样的待遇。由于事业单位的编制人数有限，部分在事业单位工作的人员属于“编外人员”。我们推测，在军工科研院所转企后，计划聘用职工的数量将有望上升，“编外人员”将有望享受和“编内人员”一样的待遇。

2.2 资金来源渠道

资金来源的区别体现在国家拨款、债券融资和股票融资三个方面。军工科研院所和军工企业的资金来源大致可以分为国家拨款、收入、银行贷款、债券融资和股票融资五个方面。军工科研院所可获得国家拨款中的“事业费拨款”，而且获得基建拨款等在内的“其他专项拨款”的难度较小；军工企业能够进行债券融资，上市军工企业能够进行股票融资。

改制后的军工科研院所可以从其他渠道获得资金。国家拨款方面，改制后的军工科研院所不能获得事业费拨款，同时专项拨款获得的难度加大；债券和股票融资方面，改制后的军工科研院所可通过债券进行融资，上市之后可以进行股票融资；收入和银行贷款方面则不会发生实质性变化。

2.3 资产管理归属

军工科研单位和军工企业的资产管理分别归属于财政部和国资委。国资委100%控股军工集团，军工集团控股或参股下属公司，管理下属科研院所的业务而非资产，科研院所资产归属于财政部。军工科研院所和军工企业的业务管理归属于国防科工局。总装备部负责军方管理和规划武器装备发展方向，并不直接管理军事工业。

改制后的军工科研院所需要明确法人治理结构。改制后将由原来事业单位的行政管理关系转变为产权管理关系，军工集团对转制后科研院所的管理要根据《公司法》的规定行使相应权利、担负相应责任；同时需要建立现代企业的内部激励约束机制。

2.4 财务会计核算

两者财务会计的依据不同，导致确认基础和成本核算方式不同。军工科研院所与军工企业的会计制度依据分别是《军工科研院所会计制度》和《企业会计准则》，财务制度依据分别是《军工科研院所财务制度》与《企业财务通则》，财务会计的不同导致两者确认基础和成本核算方式不同。

确认基础方面，军工科研院所和军工企业对“财政补助收入”的核算方式不同。《军工科研院所会计制度》明确指出，军工科研院所的部分经济业务应当按照制度的规定采用收付实现制，实际应用中对于“财政补助收入”采用收付实现制来核算；《企业会计准则》明确规定，企业应当以权责发生制为基础进行会计确认、计量和报告，并且强调政府补助收入核算主要采用权责发生制的原则进行会计核算。

成本核算方式的不同体现在资产减值、固定资产折旧和无形资产摊销三个方面。

军工科研院所不对资产计提减值准备。军工企业需要对资产进行减值测试，并计提减值准备，而军工科研院所不需要对资产计提减值准备。由于资产减值占军工企业营业收入的比重较大，此项成本核算方式的不同对于军工科研院所与军工企业的利润影响较大。

军工科研院所的固定资产不计提折旧。《军工科研院所财务制度》规定固定资产购入时计入一次性支出而非资产，之后按照规定的比例分类计提固定资产使用费，冲减固定资产基金；《企业会计准则》要求企业对固定资产计提折旧。由于固定资产折旧占军工企业营业收入的比重也较大，此项成本核算方式对于军工科研院所与军工企业的利润也具有一定影响。

军工科研院所和军工企业对于固定资产的定义范围也不同。事业单位的固定资产定义范围大于企业，因此事业单位的许多仪器设备不符合企业固定资产的标准。

军工企业无形资产摊销的方法相对于军工科研院所更加灵活。《军工科研院所财务制度》规定无形资产从开始使用之日起，按照国家规定的有效使用期限分期摊销，未规定有效使用期限的，按照不小于10年的期限摊销；《企业会计准则》规定企业选择的无形资产摊销方法，应当反映与该项无形资产有关的经济利益的预期实现方式，无法可靠确定预期实现方式的，应当采用直线法摊销。

成本核算方式的不同，导致相同收入下军工科研院所和军工企业的净利润不同。我们假设两者的营业收入均为60亿，军工企业提及一定比例折旧（假设为营收的2.2%），同时销售费用和管理费用提计一定比例折旧，资产减值损失假设占营收比例的1.5%，军工企业的净利润相比于军工科研院减少16%。假设军工企业将销售费用和管理费用分别压缩80%，最终军工企业的净利润相比于军工科研院所将减少5%。

军工科研院所的改制需要做好财务会计新旧制度的衔接工作。建立满足企业经营管理需求的全级次会计科目体系，编制衔接会计报表，确立转制后的企业会计和财务制度。

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军工科研院所改制的进展

分类有望于今年取得阶段性进展，从事生产经营活动的军工科研院所将逐步转为企业。从事生产经营活动事业单位将进行转企改制，同时给予5年过渡期。就目前来看，改制的难点体现在多个方面，分类方案和配套政策仍缺失。我们认为，事业单位的分类改制有望于2016年取得阶段性进展，下半年军工科研院所分类和配套政策有望陆续出台。

3.1 转企—军工科研院所分类改制的主要方向

事业单位改革分类将分为行政保障类、公益类和企业类。根据《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，现有事业单位按照社会功能将划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，不同类型的事业单位的改革思想不同；根据职责任务、服务对象和资源配置等情况，公益性事业单位又分为公益一类、公益二类。

从事生产经营活动事业单位将进行转企改制。依据分类，对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业。事业单位转企改制后，要按照现代企业制度要求，深化内部改革，转变管理机制，并依照政企分开、政资分开的原则，逐步与原行政主管部门脱钩，其国有资产管理除国家另有规定外，由履行国有资产出资人职责的机构负责。

应用型军工科研院所将逐步转为企业。根据《国务院中央军委关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》，积极推进应用型科研院所的企业化转制，建立现代企业制度或转为大企业的研发中心。

全面推进从事生产经营活动的军工科研院所转企改制。周密制定从事生产经营活动事业单位转企改制工作方案。转制单位要按规定注销事业单位法人，核销事业编制。事业单位转企改制后，要按照现代企业制度要求，深化内部改革，转变管理机制，并依照政企分开、政资分开的原则，逐步与原行政主管部门脱钩，其国有资产管理除国家另有规定外，由履行国有资产出资人职责的机构负责。

转企改制的科研院所，时间层面上有5年过渡期。根据《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，将全面推进从事生产经营活动事业单位转企改制，同时给予5年过渡期，并且完善过渡政策。在过渡期内，对转制单位给予适当保留原有税收等优惠政策，原有正常事业费继续拨付；在离退休待遇方面，转制前已离退休人员，原国家规定的离退休费待遇标准不变，转制前参加工作、转制后退休的人员，基本养老金的计发和调整按照国家有关规定执行。在医疗保障方面，离休人员继续执行现行办法，所需资金按原渠道解决；转制前已退休人员，转制后继续按规定享受职工基本医疗保险、补充医疗保障等待遇。

军工科研院所的改制需要从四个方面入手。对应军工科研院所和军工企业的区别，军工科研院所改制需要从转企后的事业单位人员编制、资金来源、资产管理和财务会计四个方面入手。

3.2 转企改制的难点与阻力

军工科研事业单位改制的难点体现在多个方面，如平衡各方利益、制定相关法制保障和理清法人治理结构等等。

如何平衡各方利益是改制过程中争论的焦点。

• 人员分流：改制过程中将涉及人员分流问题，让单位中每个人员尽其力、尽其才，提高工作效率。

• 养老保险：改制后事业单位实行社会化的养老模式，养老待遇将会降低，这直接关系到大部分人员的切身利益。

• 去行政化：由于行政级别证明社会地位，所有待遇都跟行政级别绑在一起；同时，由于多年来事业单位相当于政府机关，事业单位的干部与行政机关的干部可以随时畅通交流，甚至进行职位变动。去行政化必将触动事业单位中部分人员的利益。

军工科研院所改制面临所有权移交、编制转换、保密等问题。军工研究所改制是一项复杂而艰巨的任务。当前，军工研究所改制面对着众多错综复杂的问题。依据国资委研究中心副主任卢永真总结，军工科研院所改制存在以下六点问题。

3.3 分类方案和配套政策仍缺失

事业单位改制相关政策陆续出台，但缺少实际操作政策。国家已出台了多个相关政策推事业单位的分类改制，2011年的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》是事业单位改制的顶层设计文件。但后续具有实际性操作的政策和配套文件仍然空白，事业单位改制进展缓慢。

军工科研院所改制的分类方案和具体配套政策仍未出台。军工科研院所分类改革文件较多，依据《上海证券报》报道，具体政策包括《军工科研院所分类方案》和《军工科研院所分类改革实施工作方案》，以及《分类推进事业单位改革中军工科研院所转制为企业配套政策》等。目前军工科研院所改制的分类政策以及相关配套政策均未出台。

3.4 下半年有望取得阶段性进展

事业单位的分类改制有望于2016年取得阶段性进展。根据2011年《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，5年内将在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展。到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监督有力的管理体制和运行机制。

媒体报道，分类推进军工科研院所改制的配套政策已经上报。据《上海证券报》2016年1月15日报道，国防科工局起草的《分类推进事业单位改革中军工科研院所转制为企业配套政策》已呈报。《配套政策》围绕党的建设、人员分流、收入分配、社会保障、财政税收等方面制定了31条政策。

2016年下半年，军工科研院所分类和配套政策有望陆续出台。依据报道，军工科研院所改制所需相关改革文件较多，包括《军工科研院所分类方案》和《军工科研院所分类改革实施工作方案》，以及已经呈报的《分类推进事业单位改革中军工科研院所转制为企业配套政策》等。我们推测，这一系列的分类和配套政策有望于2016年下半年陆续出台。

改制完成后，科研院所核心军品资产证券化有望加速。目前，受碍于事业单位身份限制，以事业单位为主体的军工集团（比如航天科技集团、航天科工集团、中电科集团）资产证券化水平远低于以企业资产为主体的军工集团（比如中航工业集团）。科研院所改制完成后，相关资产证券化不再存在制度困难，各大军工集团的资产证券化有望提升一个层次，核心军品资产证券化有望加速。