山西长治小产权围城困局：“城改病”十年难解 前路难料

《华夏时报》记者 刘敏 长治报道

山西长治市正经历一场史无前例的“城改整治风暴”，从2017年4月27日到5月7日，长治连发三道文件全力整肃、推进当地的城中村、棚户区改造工作，这是自当地于2007年正式启动城改以来的第四次集中发力，与以往不同的是，文件中不断使用诸如“猛药去疴、刮骨疗毒、壮士断腕”等词语来表达此次出手背后的痛苦与决心。

6月25日全国土地日之际，《华夏时报》记者专赴长治对当地的城改现象以及正在经历的攻坚整顿进行走访。经多日调查发现，从某种程度来看，此番长治以痛定思痛式的姿态推出的一系列“城改”新政，也是过去十年愈演愈烈之城改乱象倒逼下的结果。

长治的十年城改混乱到何种程度？面对这个问题，多名受访的当地资深地产人士在回答中都列举了一个现象：“小产权房，土地、建设违法违规房多的时候能占到长治楼市的90%，手续齐全的正规项目甚至成了不合群的异类”，而造成此种罕见现象的首要根源则是土地管理的失控、架空。虽然这次长治大力推出的“城改新政”中亮点颇多，但能否在与如此积重难返的现实对垒中胜出，结果仍有待观察。

项目“四停”与隐蔽售楼

七月流火，但长治的楼市却一片冷清。4月27日，长治市下发了长治市人民政府加快推进主城区城中村改造的实施意见（长政发【2017】35号）和长治市人民政府加快推进主城区棚户区改造货币化安置的实施意见（长政发【2017】36号），5月2日，长治市主城区建设改造指挥部紧接着发出《关于印发主城区城中村棚户区大起底大规范大改造专项行动工作推进方案的通知》（下简称’专项行动通知’），通知要求对主城区所有不符合新政策新要求、手续不齐全的城中村棚户区建设项目一律实行停工、停水、停电、停售，以全面规范城中村改造工作。此后又要求所有被叫停项目需彻底完善手续之后方能重新发售或开工，由于长治市场中的楼盘几乎都是城中村改造项目，专项行动启动后整体楼市销售便立刻“熄火”。

记者于6月底在长治调查走访了近20个地产项目，在每家售楼部见到的都是一种类似“地下工作”的情形：这些楼盘的售楼部或者大门紧锁、或者被围挡封堵，但只要在门前稍加寻望，就会有人示意其他进入销售中心内部的入口；还有一些项目的售楼部移至所建小区内部，在表面上停工的工地上稍加逗留询问后也会有人指引。顺利进入后会发现，虽然这些销售中心内工作人员数量并不少，但由于前来咨询者不多而显稍显冷清，置业顾问也大多无所事事。

不过令人稍感惊讶的是，当问及所售项目的手续、证照等细节时，没有一个销售人员对所售项目的手续不齐有所回避，记者听到的回答非常痛快直接：“我们卖的就是小产权，所以才便宜”、“现在只有一个土地证，其他证件还都没有”、“有几栋慢慢能办下来证，其他可能就压根办不下来了”等等。还有一类答复是在坦承五证不全后强调一下“两三年前资料就已经递交了，手续肯定都能补办下来”。

据在长治地产圈内人士介绍，在此次整治风暴之前，长治在2013年国土部等多部委联合叫停小产权后曾搞过一次“两违”项目整治，所谓“两违”项目就是指违法占地、违法建设的地产开发项目，这类项目因没有手续而无法取得国土部门正规产权，通俗叫法中也属于广义上的“小产权房”。“当时在规划部门看到的两违项目名单就有140多个，不过那一轮查处和禁售后来就变得力度越来越小了”，这位地产人士称。

而购房者要么是图便宜，要么是轻信了销售人员口中所谓的以后能慢慢完善，就下单购买了，因此前两年这类房屋的销售情况还不错，但买房人很快就发现，所买的这些小产权房要么迟迟交不了房，要么就是先前承诺的大产权根本无法兑现并引发落户、孩子入学等一系列后遗症，因此买卖之间的纠纷与矛盾随着时间推移越积越多，不过由于价格通常都比正常房子便宜一千到两千元（根据开发商销售时手中已有的手续的多少而定），愿意”入局“的购房人依然络绎不绝，直到此次的全面叫停。

“一个都没搞成”与城改新政

长治市地处晋冀豫三省交汇处，国土面积为614平方公里，但市辖区面积仅有334平方公里，市区建成区面积为79平方公里，有城中村47个，其中重点村35个，城边村12个。长治是山西省11个地市中市辖区面积的倒数第二，其城中村数量、规模较大，因而城中村改造多年来一直是当地核心工作之一。

2007年4月，长治正式启动城中村改造工程，除制定出台了《长治市城区城中村改造试行办法》、《长治市城区城中村改造拆迁补偿安置办法》外还拟定了土地处置、撤村建居、社会保障等方面的指导性意见；2011年4月，长治市再掀一轮城改，这次是将下辖城区作为改造核心，当时的美好愿景是：“到2012年底，城区23个城中村将全部改造完工，实现旧村变新区、村民变股民、农民变市民、村委变居委、农保变城保、土地由集体变国家所有的改造目标”；2013年再次发布《长治市人民政府关于进一步规范城中村改造的实施意见（长政发【2013】44号文件）》，并对全市“两违”项目进行集中整治试图规范秩序；但截至2017年，十年当中发起的这三轮城改效果有限。

“近年来市区两级虽然围绕城中村、棚户区改造做了一定工作，城中村、棚户区改造也铺了不少摊子，但搞了近十年的改造工作，到目前为止还没有一个城中村完成改造”，长治市主城区建设改造指挥部发出的专项行动通知中明确写道，“实际是摊子铺了不少情况也出了不少，集中表现为建设不规范、改造不彻底、政策执行不严格、改造进展缓慢等，可以说问题较多，情况复杂，难度很大”。

此种情况下，2017年4月27日出台的“长政发35号、36号文”被外界视作近十年来变化最显著的一次城改新政策，这两份文件公布了此后长治城中村、棚户区改造的原则、模式、办法，其中许多部分均与2007年的政策有所不同。

记者查阅对比前后文件发现，2007年制定的城中村改造模式是“整体拆建为主，局部拆建、综合整治或整村搬迁为辅”，同时规定城中村改造的实施主体分三类，分别是村民、村民委员会；与村委会合作的开发企业；村集体经济组织改制后成立的股份制公司或城中村改造发展建设有限公司；而2017年的城改新政原则为“四主导”，即城中村改造的工作原则实行政府主导拆迁、规范、规划建设和融资；棚户区改造实行政府主导货币化安置、拆迁、收储、融资。两相对照、区别立现。

“城改病”缠身

由于2007年启动的城改方案中，对以村集体经济组织改制后的股份制公司为改造主体出台了大量优惠政策，许多城中村改造都是在投资毫无来源的情况下仓促上马，虽然当时也规定了城中村改造建设用地以开发为用途的必须以公开出让方式供地，但在推进城中村改造的“大旗”之下，这一原则基本被现实架空，手续不全甚至毫无手续的小产权房自此开始在长治遍地开花。

在2011年掀起的新一轮城改中，因立下“2012年底主城区全部完成”的军令状，项目“先上车后买票”的情况进一步蔓延。据了解，当时这一轮城改中有9大重点项目，分别为长治城区的李家庄、马坊头、邱村、新华北关、南石槽、西南关、建华菜场、新民菜场、紫坊村9个城中村拆迁改造项目，极力推动下这9大城改项目虽然实现了先后开工，但大多数项目都是在毫无手续的情况下违规进行房屋预售，以收取大量购房者的购房款作为后续开发资金来源，但常常又因资金挪用、利益分配等种种问题而陷入资金链断裂导致的停工泥潭，因推迟交房、无法交房以及产权无法按承诺实现等引发的纠纷数年来绵延不绝。

紧邻长治市政府大院有一个“知名”楼盘—帝豪天城，该楼盘为长治城区新华北关城中村改造项目，开发商为长治市康泰房地产开发有限公司。长治市城区城改办在政府官网上的公开回复显示：“2013年长治市政府对全市“两违”项目进行集中整治，北关帝豪天成项目也在名单中。按照市政府要求，该项目停工整顿，按规定解决拆迁不到位，建设手续办理不到位等突出问题”。

但记者查阅出的多份已公开判决书显示，从2013年8月到2014年12月底，帝豪天城项目仍在陆续对外出售，购房者均是与开发商签订《内部认购书》后便按照房款总价的40%缴纳首付，开发商承诺三年内交房，但法院调查发现，直至2016年11月17日双方因购房纠纷开庭时，帝豪天城的开发商不仅仍未取得商品房预售许可证明，其承诺预售的房屋竟只建至挖成地基。对此，长治市城区城改办在官网的公开回复也印证称：“由于帝豪天成项目长期不能交工，造成购房群众多次到市、区两级政府上访的问题”。

今年6月25日，记者赴帝豪天城项目工地走访中看到基本建成完工的仅有2号楼，项目3号楼处于正在施工阶段，而4号楼所在位置仍只有一个地基坑。据了解，即便是项目工程的这种状态，也是购房者实施尾款自救的方式下才缓慢实现的。所谓尾款自救是指，购房群众选出代表，以群众代表身份到银行设立专户，购房户将剩余房款交入专户，专户资金由群众代表与康泰公司共同管理，并由区政府姬双平副区长进行监管。专户资金直接对工程付款，不得挪作它用。尾款自救方案实行以来，帝豪天成项目中断已久的工程建设才在2016年又动了起来。“反正就是有钱了就干一阵儿，没钱了就又停下了”，工地现场一位工作人员称。

记者刚刚离开帝豪天城工地就在不远处的长治市政府大院门口碰到数名购房者，其出示的购房协议与交款凭证显示，他们也是在2013年左右认购了仍由长治市康泰房地产开发有限公司开发的“城市之光”项目，许多人都是在签订认购书后便缴纳了全部房款，但至今无法交房。记者随购房者来到半截井23号的“城市之光”项目所在地，现场看到的仍仅有一个地基坑，原来居住于此的被拆迁者称，约十年前开发商直接找到其要求拆除建楼，承诺建好后返还其新居予以安置，但如今快十年了仍无着落。

长治金湛上城国际的小区门口，记者又遇到一户前来查看房屋施工进度的购房者，据其讲述，她是在2014年替在外地工作的儿子买的这处房子，当时说是准现房可至今没交房，一直一拖再拖，又听说是五证不全，一个证也没有，想要回血汗钱但也无果。记者到该项目售楼部发现经关门，最终也没有找到开发商。

监管悬空

公开资料显示，近几年来对问题较突出的城改项目，长治相关职能部门均有公开回复并承诺处理解决，但《华夏时报（公众号：chinatimes）》记者在实地回访中发现，大部分项目存在的手续问题依然如故。

李家庄村是长治市委、市政府首批确定的城中村改造的试点村之一，2013年6月13日，长治五马街道办事处曾回复购房者称：李家庄信誉东区所出售的房屋均属小产权房。该建筑公司正在办理土地用途变更手续，待土地变更手续完成后，才能办理其他手续。2017年6月底，记者实地探访发现，所有楼栋全部入住，物业称房屋依然是小产权房并没听说有土地变更这回事。

2013年7月4日，长治景家庄辖区的“景家庄园”非法售楼被联合查处，官方通报称该项目开发商长治市恒通房地产开发有限公司在没有完善相关建设手续和未办理预售房许可证的情况下销售房屋。2017年6月底，记者实地探访发现，该项目已基本售罄售楼部已经关门，业主均已入住但称没有任何产权手续，由于影响子女入学，业主称在不断反映之下被就近划入了建东小学。

2014年1月7日，长治市五马街道办事处回复塔岭新城小区业主称：“塔岭新城居民所购楼房是由开发商开发并对外出售的，承诺是有房产证的，但经我村委了解开发商现在正在办理，所有手续已办的差不多了，接下来就是需要时间等有关部门批准发证”。2017年6月底，记者实地探访时了解到，购房户已经全部入住，物业说第一期为小产权房，第二期开发商承诺说是大产权，到现在都没办下房产证，因产权问题导致的户口、上学、维修、水电气常断等问题依然存在。

2013年国土部等多部委联合叫停小产权房，此后不久山西日报曾公开报道了长治市郊区马厂镇安阳村的一个典型违法占集体土地数十亩违规建设小产权住宅楼的项目，据当年报道，2011年安阳村村委会在村子的东南面建设了4栋住宅楼，取名为“怡居安阳”。早在2011年该工程建设之初，长治市国土资源局郊区分局就多次接到群众反映，执法监察分队到现场进行了检查，当场令其停工。但短暂的停工之后，又继续施工，直到2012年11月4栋住宅楼建成。2013年，安阳村村委会在4栋楼的北面又开工建设两栋住宅楼，至2014年已有本村村民和其他购房户入住，村里还为他们颁发了自制的《房屋居住证》。2014年5月12日，长治市国土资源局郊区分局负责人明确答复称：“‘怡居安阳’住宅楼项目未办理相关土地手续，属于违法建筑，目前国土局正在查处中。

2017年6月底，记者在怡居安阳走访中了解到，目前该小区现已全部入住，还有部分阁楼和顶楼在销售，物业明确称“土地是村里的，房屋现在就还是小产权”。

就种种现象成因，记者到长治市国土资源局采访，一位国土监察负责人坦承长治小产权“确实很多”，其介绍称：“村里开发建设的住宅如果只是为了解决村民自住，也是允许的，在符合政策的情况下这样做还会节约用地，因此我们还鼓励。但实际情况证明为了解决资金的问题，盖起来之后肯定要卖，因为没有人来投资，只能卖一部分解决资金。”

而对于城改项目手续不全如此泛滥的原因，该负责人分析称：”主要问题是城市规划和土地规划衔接不畅，征回地来也供不了，甚至有土地指标也用不了，因为土地手续完善起来比较麻烦，周期长，又和规划难以衔接，办了土地办不了规划、办了规划办不了土地，慢慢就搁置形成了恶性循环“。

对于如何监管，其表示也很无奈：“已经违规销售出去的，我们是不会给他办房产证的；如果项目符合规划，我们都是等其完善手续对其处罚之后也放行，原则就是不让出让金流失”。

就在采访结束时，记者还遇到当地史家庄村民联名反映王某“侵占”本村集体土地一事，村民称多年前发现国土部门在一家名为大兴铸造厂的改制企业没有向村委会申请的情况下就为其发了《集体建设用地使用证》，村民为此向国土局提请行政复议，称颁证程序违法、适用对象错误、实体违法等，”但不知问什么，既不给我们受理决定书也不给我们不予受理决定书，就这么拖了十年“，村民称。

种种乱象之下，长治市主城区建设改造指挥部专项行动通知称：”现在必须以猛药去疴、刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，对主城区城中村棚户区进行大排查、大起底、大规范、大改造，坚决叫停一切违法改造工程，彻底遏制一切非法改造行为，全面规范城中村棚户区工作“。据了解，长治市政府最新要求，2017年城区至少要完成8个、郊区至少要完成5个、高新区至少要完成3个城中村整村拆除任务长治下辖的城区还将城改列为今年的”一号工程“，未来进展如何，本报也将持续关注。