解密国家公园“九省试点”

国家发改委社会发展司工作人员袁淏告诉《瞭望东方周刊》，“发改委将于2015年底，对各省的国家公园试点方案进行批复”

《瞭望东方周刊》记者骆晓昀/上海报道

“国家公园不仅是森林及河流的源泉，更是生命的源泉。”美国国家公园之父约翰·缪尔说。2015年的夏天，这股源泉开始在中国汇聚成河，中国国家公园的推进正在各地紧锣密鼓进行。

8月5日，黑龙江。据当地媒体报道，伊春市国家公园体制试点工作启动，成立了伊春国家公园体制试点工作领导小组。

试点省市没有四川、海南等

2014年12月，本刊独家推出的《寻找中国国家公园》报道中透露，“建设国家公园体制的思路和方案正由中国国家发展改革委社会发展司牵头制订，预计2015年将推出国家公园试点。”

半年后，国家公园试点“如约”启程。

2015年6月9日，《人民日报》报道称，“记者从国家发展改革委获悉，我国已选定北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9省市开展国家公园体制试点。”

本刊记者获悉，2013年底，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的文件中正式提出建立国家公园体制后，2014年底国务院正式批复了《建立国家公园体制试点方案》（以下简称《方案》），2015年1月该方案下发到各省市。《方案》中，9个试点省市会各自选取1个区域开展试点，试点时间为3年，2017年底结束。

国家发改委社会发展司工作人员袁淏告诉《瞭望东方周刊》，“发改委将于2015年底，对各省的国家公园试点方案进行批复。”

据悉，试点省份在选择具体试点区域的部分要求如下：该区域要有代表性，要满足保护对象保护要求；要有典型性，要有可推广可复制的可能性，以及保护问题比较突出的区域，可作为重点选择对象；要有可操作性，也就是说，地方政府要有积极性；区域相对集中，边界清晰，土地类型适宜资源有效保护和合理利用，国有土地、林地面积应达到一定比例等。

国务院发展研究中心研究员苏杨此前接受媒体采访时认为，在试点选择上只选了9个试点省市，回避了资源价值高、保护问题多的四川、海南、广东等，这是一个遗憾。

本次试点，中央没有补贴

“九省试点”启动，是自2013年底中央正式提出建立国家公园体制后所跨出的一大步。

有趣的是，本次试点，国家财政没有专项资金补贴。“这次试点中央政府一分钱不给，地方政府只能八仙过海。很多省有高度自觉性，想了很多办法，且各省模式不一。不过可以肯定，对于国家公园建设，日后中央必然会出台专项资金支持。”苏杨告诉《瞭望东方周刊》。

据本刊记者了解，本次试点的申报采取了自愿模式。

《人民日报》在关于9省市开展国家公园体制试点的报道中同时披露，国家发改委和美国保尔森基金会签署《关于中国国家公园体制建设合作的框架协议》，启动为期3年的中国国家公园体制建设合作。

根据该协议，总部位于芝加哥的美国保尔森基金会将在资金、技术和能力建设等方面为中国国家公园体制建设提供支持。

美国保尔森基金会环保总监牛红卫告诉《瞭望东方周刊》，对于试点省份的选择流程，她并不太清楚。但据她了解，此次试点的筛选是由下而上进行申报的，试点省份的选择采取自愿原则，“发改委鼓励各省自行申报并提出试点方案，最终确认了目前的9个试点省市。”

苏杨说，在中央没有专项资金支持的情况下，让省级地方政府主导的改革直接一步到位体现全民公益性，地方政府不仅无心也无力，“这就是若干试点省在试点文件发布后参与热情不高的直接原因，有的重要遗产地（如湖南张家界）甚至因此不愿被列为试点单位。”

地方理解的偏差

在苏杨看来，国家公园试点并不能直接带给中国几个成型的国家公园，国家公园试点并不等同于国家公园，两者在区域划分和功能职责上存在区别，前者只是一种尝试。

比如，“九省试点”中允许各地国家公园试点存在不同的形式和模式，而将来的国家公园应该有一个统一的全国标准，各地在资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等方面应严格遵守这个标准。

这意味着，目前进入试点的区域并不一定就能被划分为国家公园。对当地而言，进入“九省试点”并没有上了“国家公园的保险”。

然而，即使在上述情况下，各省对国家公园试点建设依然充满热情，这与其所带来的经济效益有关。

“在中国，对于国家公园的尝试，许多地方的动机不是百分之百为了保护生态、保护环境以及保护生物多样性。其初衷可能更多为了带动旅游发展，借‘国家公园’响亮的牌子让旅游景区名声鹊起。”牛红卫说。

2015年6月，生态文明贵阳国际论坛2015年年会上举行了国家公园分论坛，国家林业局动植物保护与自然保护区管理司司长张希武在发言中表示，建立国家公园体制必须把握正确方向，如果以旅游开发为主要目的将严重背离中央决定精神，导致对自然生态系统和野生动植物的干扰和破坏，“正如前不久保尔森基金会所提出，在中国目前的条件下，一个国家公园的建设变成了旅游开发区，那将是灾难。”

就像本刊在2014年12月刊发的《国家公园经济学》报道中所说，在前期竞争中占有优势的国家公园，的确从这块金字招牌中得到了可观的经济效益。

比如，云南普达措国家公园2006年8月1日试运行后，2007年收入1.05亿元。在此之前，被整合进入普达措国家公园的两个景区——碧塔海和属都湖的总收入不过几千万元。

截至2012年底，云南已建立8个国家公园。据统计，2008~2012年，云南国家公园总游客量达到1624.49万人次，门票等直接旅游收入达到16.85亿元。

而在黑龙江汤旺河国家公园获得批复的2008年，其当年的门票收入就达到180万元，是前一年的3倍。2009年，公园所在地黑龙江省伊春市汤旺河区区长刘学进估计，汤旺河区当年的旅游收益可以达到6000万元。

发改委社会发展司副司长彭福伟指出，在国家公园体制建设中，一些地方对中央的战略意图理解有些偏差，只着眼于国家公园的金字招牌，仍希望通过争牌子、打广告达到创收目的，而忽视了体制与机制的创新。

“不仅某些试点省市存在这个问题，一些没有纳入试点的地方也纷纷造势，没有领会到中央提出建立国家公园体制真正的意图。”在不久前刚落幕的贵阳国际生态论坛上，彭福伟说出了这段话。

十三部委建立协调机制

同样在这次演讲中，彭福伟透露了相关改革的阶段性成果。

其中，就目前建立国家公园体制进展情况而言，他谈到了发改委在三方面取得的成绩：研究并提出建立国家公园体制的试点方案；确立了2015年国家公园体制试点的主要工作，编制并印发了《国家公园体制试点实施方案大纲》；经中央批准的试点方案要求，发改委同财政部、国土资源部、环境保护部、城乡建设部、水利部、农业部、林业局、旅游局、文物局、海洋局等部门和单位正式建立工作协调机制，成立了由国家发改委牵头的领导小组和工作小组。

北京林业大学自然保护区学院院长雷光春告诉《瞭望东方周刊》，“所谓国家公园体制建设，关键在于突破哪些方面的限制，也就是说，要突破‘条、块’的限制。‘条’是指各部门，‘块’则是指行政区。目前由发改委牵头的工作小组在‘条’上已经取得突破。”

彭福伟指出，国家公园是保护地体系的一种类型。未来的保护地体系如何分类，目前部门和学界还存在一些争议。

如有的建议将所有的保护地都整合成国家公园；也有观点认为中国的风景名胜区就是国家公园，可以直接改名；但有观点则认为应该以资源保护区为主体来建立国家公园。

四个具体项目的启动

目前，国家公园试点建设工作依然在体制改革的初级阶段。

据本刊记者了解，美国保尔森基金会与发改委签署的关于国家公园体制建设的合作框架协议中，未来三年基金会将协助发改委开展一些与顶层设计有关的研究项目、支持部分省市的试点工作，并开展培训和能力建设活动。

“合作的第一年将启动四个具体项目，两个面上的，两个点上的，”牛红卫介绍。

项目之一是国际案例研究。发改委和保尔森基金会共同在全球选取了7个有代表性的国家作为为案例研究样本，分别是美国、巴西、德国、南非、新西兰、日本和泰国。

自1872年美国黄石国家公园建立后，全球有100多个国家纷纷效仿，建设了自己的国家公园体系，国际案例研究可以帮助回答一些中国在试点阶段需要解决的主要问题。

另一个宏观的项目是制定并出台国家公园体制建设的技术指南。因为在体制建设过程中，有许多技术上的细节需要统一、规范，出台一个较完善的技术指南，用于具体指导9个试点省市开展国家公园体制建设非常必要。

而两个点上的项目都在福建武夷山，一个偏重于体制机制和政策研究，另一个侧重于技术和空间规划研究。

大武夷山地区有5个不同保护地类型：跨江西和福建两省的国家级自然保护区；国家级风景名胜区；国家森林公园；国家级文物保护单位，以及世界自然和文化双遗产。这属于众多自然保护地交叉重叠区域的典型案例，选取它作为试点和整体研究，对指导中国国家公园体制建设有重要的借鉴意义。

不过，从执行角度而言，中国的保护地体系庞大复杂，分属十多个不同的政府部门管理。因此，如何在空间布局、功能区划、管理体制和政策等方面处理好原有的各种保护地与新的国家公园间的关系，是个棘手问题。需要在试点阶段进行科学、系统的调查和研究。

苏杨认为，中国建设国家公园的过程中面临的建设难点是地和人，“美国国家公园95%的土地直接属于国家公园管理局，而武夷山风景名胜区64平方公里的范围内，只有500亩土地属于管委会，地权不在政府手上。”

武夷山地区的土地权属也比较复杂，60%的土地属于集体林地。如何处理好资源的权属关系和各方的利益平衡，将成为这个试点成功的关键。