自动驾驶步入商业化落地前夜:相关立法正在路上

交通运输部就《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》（征求意见稿）公开征求意见。

其中提出，为适应自动驾驶技术发展趋势，鼓励和规范自动驾驶汽车在运输服务领域应用，交通运输部运输服务司在系统梳理总结自动驾驶汽车试点示范运营情况的基础上，对自动驾驶落地过程中自动驾驶车辆的路权、数据安全、车辆保险等关键问题做出了规定，标志着我国在自动驾驶领域的相关政策进一步完善，也将进一步丰富自动驾驶落地场景并推动自动驾驶的商业化落地并提高社会的接受度。

“自动驾驶落地过程中，经济成本、立法政策、公众接受、数据安全、交通规划，这五个独立的因素中，立法政策和公众接受有非常高的关联性。”8月3日，天津大学中国智慧法治研究院研究员杨宁在第九届智能网联汽车技术年会（CICV 2022）上表示，公众对于自动驾驶技术的立法非常关心。

“第一个问题是自动驾驶汽车的性质和地位是什么，与普通的汽车有什么差异；第二个问题是公众作为主体接受了自动驾驶汽车后，权利和义务会有什么样的改变；第三个问题是当自动驾驶汽车造成了重大的交通事故时，这个责任应该如何分配。这三个问题也是公众关注自动驾驶技术法律的核心。”杨宁表示。

不过，杨宁也指出，目前道路测试主要依据的是部门规章和区域性立法，全国层面的立法尚未实现。

但在江西新能源科技职业学院新能源汽车技术研究院院长张翔看来，《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》（征求意见稿）的出炉具有重要意义。

“在国家层面出台一套法规来对地方政府进行指导，这样的话自动驾驶公司在一些地方开展相关的业务，地方主管部门能够在这个意见稿的基础上制定相应的、细化的管理政策。”8月8日，张翔在接受21世纪经济报道记者采访时表示。

相关政策法规走向完善

值得注意的是，从主驾配备安全员到方向盘后无人再到真正实现车内无人化，我国自动驾驶正从理想走入现实，与之相配套的政策法规也在近几年的发展中，从生产领域逐渐向使用和服务相关领域进一步丰富和完善。

2016年，《“十三五”国家科技创新规划》和《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》中正式提出发展智能自动驾驶汽车，并将其上升为国家发展战略；随后，相关部委出台多个政策文件，聚焦自动驾驶的技术以及标准的制定；与此同时，各地积极推进高等级自动驾驶车辆的商业化应用，开放测试道路、出台管理细则，推动无人驾驶技术进步和商业化落地。

今年4月，《北京市智能网联汽车政策先行区乘用车无人化道路测试与示范应用管理实施细则》正式发布，在国内首开乘用车无人化运营试点。百度、小马智行成为首批获得先行区无人化示范应用道路测试通知书的企业，相比此前“自动驾驶出租车”在主驾驶位上配备安全员，正式开启方向盘后无人、副驾驶有安全员的无人化载人服务。

两个月后的6月28日，《广州市南沙区智能网联汽车混行试点区及特殊运营场景混行试点总体方案》正式通过，南沙区成为广州市首个智能网联汽车混行试点区，同时符合南沙区相关资质要求并取得《示范运营资格通知书》的自动驾驶企业，以及取得《示范运营车辆标志牌》的自动驾驶车辆，可在规定区域范围内开展示范运营。

日前，重庆、武汉两地政府部门率先发布自动驾驶全无人商业化试点政策，并向百度发放全国首批无人化示范运营资格，允许示范应用主体开展车内无安全员的远程测试、示范和商业运营，并为开展自动驾驶业务的企业，提供详细的指导和支持。

值得一提的是，8月1日，国内首部关于智能网联汽车管理的法规《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》正式实施，首次对智能网联汽车的示范应用、准入登记、上路行驶、网络安全、事故处理、法律责任等事项做出具体规定。

作为国内首部关于智能网联汽车管理的法规，其开创性的意义不仅在于规定了符合标准的无人驾驶车辆可以不配备驾驶员、安全员，更在于解决了自动驾驶企业的上路权并明确了事故责权划分。

“深圳的立法首次对于智能网联汽车的性质进行了明确的规定，对于我国自动驾驶产业的发展有关键性的意义。”杨宁表示，“《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》第一次确定了自动驾驶汽车的合法的地位，为L3以上高水平的智能网联汽车的发展进行了很好的探路，通过比较明确的定义区分了自动驾驶L3、L4、L5级别，智能网联车辆的准入、管理、使用的合法性，对于道路测试数据安全等新的内容也进行了细致的规定，这是这个条例的创举。”

而为了进一步支持自动驾驶商业化的落地，8月2日，自然资源部办公厅印发《关于做好智能网联汽车高精度地图应用试点有关工作的通知》，在北京、上海、广州、深圳、杭州、重庆6个城市开展智能网联汽车高精度地图应用试点，要求相关部门支持不同类型地图面向自动驾驶应用多元化路径探索，支持不同主体就不同技术路线、不同应用场景开展测试验证和应用推广。

全国层面的立法仍在路上

尽管随着我国自动驾驶技术不断成熟，相关制度的建设也在逐渐完善，标准体系也在进一步发力，但作为新兴事物，自动驾驶在发展过程中依然产生了不少法律的争议问题，尤其是当下在各国都处于自动驾驶技术、智能网联汽车从道路测试到商业应用的关键时期。

“由于自动驾驶汽车的特点是系统代替了人在特定条件下进行驾驶行为，但根据我们当前的法律，很难解决当使用自动驾驶技术车辆带来损害时，法律责任应该如何追究，这个对于公众的信心是一个非常沉重的打击。”杨宁表示，立法的重要性在于解决两个问题，第一是自动驾驶汽车的性质地位和准入管理的问题，第二是使用自动驾驶汽车的主体的权利义务以及造成事故的责任问题。

据了解，包括德国、日本等国家已经针对上述两个关键问题进行了新的立法尝试。

“德国在2017年修订了道路交通法，之后进行了一系列的修订，认可了高水平的自动驾驶车辆的路权，就是准入许可，并且进行了权利义务的基本规定；日本在2022年实行的新的道路交通法同样也进行了上述两个方面的规定。”杨宁表示，虽然我国全国层面的立法尚没有实现，但在立法方面也已经取得了一些初步的成果。

据了解，2021年公安部公布了《道路交通安全法(修订建议稿)》，向社会公众征求意见，首次对于自动驾驶汽车的法律进行了初步的规定：第一，认可了自动驾驶汽车的路权，通过准入管理允许具备条件的车辆上路；第二，划分了自动驾驶的范围，也就是L3-L4级别的车辆；第三，首次对于事故责任进行了规定。

“遗憾的是，这个立法草案没有得到通过，围绕立法草案，社会各界进行了充分的讨论，也为后续相关立法奠定比较好的民意（参数丨图片）基础。”杨宁告诉记者。

不过，此次交通运输部发布的《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》（征求意见稿）中，对自动驾驶商业化落地面临的道路准入、数据安全等关键领域做出了规定。

从《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》（征求意见稿）来看，政策鼓励在封闭式快速公交系统等场景使用自动驾驶汽车从事城市公共汽（电）车客运经营活动；在交通状况简单、条件相对可控的场景使用自动驾驶汽车从事出租汽车客运经营活动；在点对点干线公路运输、具有相对封闭道路等场景使用自动驾驶汽车从事道路普通货物运输经营活动。

同时，从事运输经营的自动驾驶汽车应当具备车辆运行状态记录、存储和传输功能，向运输经营者和属地交通运输主管部门及时传输相关信息。

此外，在车辆保险方面，从事运输经营的有条件自动驾驶和高度自动驾驶汽车应当配备驾驶员，从事运输经营的完全自动驾驶汽车应当配备远程驾驶员或安全员；从事运输经营的自动驾驶汽车还应当投保机动车交通事故责任强制保险、安全生产责任保险及保险金额不少于500万元的机动车第三者责任保险；从事道路旅客运输、网络预约出租汽车客运的自动驾驶汽车还应当按照国家有关规定投保承运人责任险。

不过，对于权利义务的划分以及事故责任的认定这两个关键的问题，《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》（征求意见稿）尚未做出明确说明，这也是《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》尚未解决的问题。

“自动驾驶汽车的特点是系统代替了人在特定条件下进行驾驶行为，按照规定，有驾驶人的智能网联汽车发生了事故时，应该由驾驶人来承担责任；完全自动驾驶的智能网联汽车在无驾驶人期间发生了重大事故时，就由车辆的所有人管理人进行处理。”杨宁指出，《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》只规定了民事责任赔偿，没有涉及到刑事责任的问题；同时，要求L4阶段的自动驾驶配备驾驶员，并且在发生事故的时候要由驾驶员来承担责任，这在一定程度上加重了驾驶人员的事故责任。同时在整个条例中对于驾驶人员的权利和义务的规定上很模糊。

“这有可能产生两个负面效应，首先可能减损司机对于使用智能网联汽车的信心，因为成本太大，法律的责任太大，司机就不愿意使用这种新型的汽车；其次，当法律的责任陷入胶着和漫长的诉讼过程中，也会使得受害人及其代表的其他道路参与人产生不信任感，产生对于该技术的抵触情绪。”杨宁表示。

而如何通过推进立法的方式来实现提高公众接受度、最后能够实现智能驾驶融入社会，杨宁认为有三个可行的途径。

“第一要研究目前地方立法的实施效果，积极地推动它们的修订和完善；第二个要借鉴国外的立法并结合我国具体情况进行理论和实践的创新；第三要强化技术研究与法律研究的对话与合作，研究在每一个具体场景中的技术路线和法律责任的确定。”杨宁最后表示。