陈文胜等:推进县域新型城镇化需要应对的问题与建议

——关于国家新型城镇化综合试点县市

资兴市的调研报告

近年来，资兴市以推进城乡户籍制度改革、农村产权制度改革、生态资源权利置换改革等三项改革为突破，以产业工人培训创新为抓手，积极探索新型城镇化的新思路、新模式，2014年被确定为湖南唯一的国家新型城镇化试点县市，v得了新型城镇化试点的阶段性成果和经验，对当前的新型城镇化建设具有可资借鉴的重要意义；特别是其“一户以产业工人”的培训模式，成为了全国新型城镇化的典型。

一、资兴市新型城镇化试点的主要成就与基本做法

资兴市以国家新型城镇化综合试点为契机，充分发挥新型城镇化改革试点的先锋作用，推动了经济逆势发展，全面小康提速推进。

1.以“三项改革”为动力，加快城乡资源要素流动。资兴市先后推进了“城乡户籍制度改革、农村产权制度改革、生态资源权利置换改革”三大改革，迈出了新型城镇化发展的新步伐。一是探索建立“无城乡差别”的户籍制度。以七里镇湘源村、唐洞街道田心社区为改革试点，结合生态资源权利置换改革，取消农业户口、非农业户口，按照实际居住地统一登记为“居民户口”，并鼓励“市民下乡”落户和“外来人口”落户。二是推广农村产权制度改革。先后推进了农村土地股份合作社试点、农村土地承包经营权确权登记颁证试点、农村宅基地使用权房屋所有权确权登记颁证试点、农村土地承包经营权抵押融资试行等多项改革，建立了市、乡两级农村产权登记、交易服务平台。目前，全市兰市乡、东江街道和东坪乡等三个试点乡已建成土地股份合作社4家，实现土地股份合作面积2.3万亩，设立产权交易中心2所。三是推进生态资源权利置换改革。对农民生态资源进行明晰量化，并确权颁证，建立生态资源产权数据库。鼓励生态保护区和自然条件恶劣区域的农民，自愿将生态资源用益权、宅基地置换成城镇居住资源、城镇社会保障与公共服务、城镇就业岗位。

2.以公共服务体系创新为目标，构建市民化成本分担机制。资兴市按照国家新型城镇化试点要求，以完善公共服务体系为重点，围绕“建立外来务工人员市民化成本分担机制”的改革目标，着力推进新型城镇化中市民化的公共成本分担机制改革，推动县域的公共服务清单制定。资兴市以“三个三万人”提供科学合理有效的服务为要求，对人口市民化的人数进行了精准摸底，对市民化的成本进行了精确核算，并合理确定了政府承担农业转移人口市民化在义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本；企业落实农民工与城镇职工同工同酬制度，依法为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用；新市民积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等部分成本的成本分担体系，提升了新型城镇化的公共服务能力。

3.以产城融合为依托，提升中心城镇综合承载能力。资兴市把新型城镇化与产业发展结合起来，推进产城融合，提高城镇的综合承载能力。一是加快工业转型发展。资兴市以国家级承接产业转移示范区为平台，以全国第二批资源枯竭城市为契机，大力开展招商引资、引智以及推进创新创业。据统计，仅2015年1-6月，资兴市共引进湘天下、米兰花河粉、回龙山风力发电等项目12个，还有晶科光伏发电、东江湖大数据产业园等在谈项目26个，内联引资实施项目53个，预计实际到位内资23.17亿元，实际利用外资6269万美元。二是着力破除城市内部二元结构。从自身的资源枯竭实际出发，大力扶持接续替代产业发展，逐步增强可持续发展能力，三大产业占比逐步优化。三是实施“旅游大开发”战略。以东江湖旅游为品牌，以创建国家5A级旅游区为目标，积极推进以旅游为重点的第三产业发展，重点打造“一湖一江一湾”旅游经济，为新型城镇化发展奠定产业基础。

4.以生态移民为重点，推进新市民城市安居工程。资兴市在推动新型城镇化试点过程中，以东江湖生态保护示范区为抓手，因地制宜，把移民搬迁与城镇化有机结合起来，有序推进生态移民“双转移”工程。坚持就近靠城、靠镇和靠资源丰富的地区安置移民；坚持集中安置与分散安置相结合，并通过技能培训，就业安置、创业扶持的途径，提高移民群向二、三产业要出路的能力和水平。与此同时，资兴市着力3万城中的农民（农民工）、3万山中的移民（库区移民）、3万棚中的居民（矿工）的城镇化，把采煤沉陷区治理、东江湖移民避险搬迁、中央下放煤矿棚户区改造、城中村改造、农村集中连片建房、产业园区建设等工程与城镇化结合起来，大力推进城镇化中新市民的安居工程。据统计，累计帮助6300户、2.5万农业人口转变为城镇居民，并且通过就业和公共基础设施的扶持，实现了转移人口的城市安居乐业。

5.以技能培训为抓手，提升城乡居民创业能力。资兴市以提升城乡居民就业创业能力为目标，在全国率先实施“一户一产业工人”培养工程。市财政每年安排30%的城市教育附加费足额用于该工程，并按全市总人口人均1元安排专项职教工作经费，每年统筹4000万元经费用于对城乡居民实行“免培训费、免生活费、免住宿费”的实用技术培训。探索并建立了“一联会、六统一”（就是定期或不定期召开领导小组及成员单位的联系会议。统一协调、统一培训基地、统一培训计划、统一劳务信息、统一资金管理、统一考核考评）的工作机制，构建了“技能培训—鉴定技能—推荐就业—扶持创业”等新市民的就业保障体系。目前，“一户一产业工人”已累计培训农民、城镇居民43862人，实现新增就业23211人，带动3万多个家庭增收致富。国家发改委对此进行了专题调研，被作为湖南省推进新型城镇化的重要亮点和成效在全国推广。

6.以第六产业为实体，推进城乡一体化发展。资兴市通过重点扶持现代农庄或庄园经济，形成了“两片三线十庄园”的现代庄园经济布局，推动了农业规模化、产业化、特色化发展。通过加强产学研合作，建立“高校院所+产业基地+龙头企业”的产学研结合模式，大力实施了“淡水鱼深加工及副产物综合利用”，“东江湖小水果开发”等70多项可持续发展示范项目，建立了5万亩优质果茶基地、10万亩高效林业基地、100万亩生态林基地、20万头牲猪基地、2万吨名优水产品基地，建成了全省最大的银鱼、虹鳟鱼和鳜鱼养殖基地，全市形成杂交水稻制种、东江湖鱼、东江湖水果、东江湖无公害蔬菜、东江湖油茶、东江湖茶等六大现代农业产业。与此同时，依托丰富的农产品资源和“一户一产业工人”的实用技术，大力发展农产品加工，建设了食品工业园，做大做强了许多农产品加工品牌。此外，利用生态资源和乡村文化特色，加快发展乡村旅游。资兴市通过农业多元发展，推进了农业与二三产业融合的第六产发展，加快了城乡一体化进程，夯实了农民市民化的产业基础。

二、资兴市新型城镇化试点面临五大问题

资兴市新型城镇化试点中，尽管取得了巨大的成效，但同时也面临诸多的问题，这些问题突出表现在：

1.试点支持政策不到位。一是相关政策不明确。如资兴市制定公共服务清单时，由于上级没有明确政府间基本公共服务的具体分担比例政策，试点地区无法有效推进相关工作。二是进城落户农民纳入城镇住房保障体系缺乏操作性的政策指导，且各地的实践中差距很大，如农民建房补贴标准就各不相同。三是财政没有建立地方转移支付同农业转移人口市民化挂钩的机制，财政性建设资金对城市基础设施补贴数额与城市吸纳农业人口落户不配套，城镇建设用地增加规模与农业转移人口落户挂钩不相对应。政策支持落后于改革实践，影响了改革进程。

2.管理体制衔接不顺。一是中央与省的新型城镇化试点政策不对接。国家新型城镇化试点国家已经下发了文件，但省里确定了湖南的新型城镇化试点县市区政策，对资兴的要求与中央不一致。显然，对于作为国家试点的资兴来说，降低了资兴市新型城镇化试点的国家地位。二是新型城镇化试点的管理单位不一致。国家新型城镇化试点在国家层面归口国家发改委，在湖南省规定由住建厅牵头，造成了资兴国家试点的管理不对接，导致了试点过程中需要多头请示与汇报，政策落实和沟通衔接出现不顺畅的情况，影响了试点工作的开展。三是相关部门衔接滞后。新型城镇化试点涉及到省里面的厅局超过十个，任何一个细节，要突破，要试点的话，都需要省里的职能部门指导和支持，而省里其他部门与新型城镇化的衔接却没有及时跟上，容易造成相互踢皮球的现象。

3.政策红线限制太多。改革是开放性的，改革面临着各种风险，特别是政策风险。新型城镇化试点面临的改革，许多都需要在政策红线上探索，当前的政策红线还很多，改革时时都面临着政策风险。比如说，户籍制度改革，资兴必须降低农民入城的门槛，这与国家和省里的户籍制度门槛显然不同；如农民进城的安置住房政策，特别是农民宅基地、农民土地承包经营权流转，基本农田的用途问题等等，都有许多的政策红线限制，如何包容改革中的试错，降低改革的政策风险，还需要上级的支持。

4.投融资平台功能单一。新型城镇需要大量的资金投入，需要创新金融平台。但是，当前国家的一些政策一刀切，导致了新型城镇化融资平台单一，企业发展融资困难。如国发[2014]43号、[2014]45号、财金[2014]113号等文件出台后，规范了地方政府的融资行为，增大了地方政府融资难度。按财金[2014]113号文件规定，县市本地融资平台不能参与本地城镇化建设，造成了地方政府融资平台的单一和僵化。如何创新地方政府融资平台，成为资兴市国家新型城镇化试点的难题。

5.公共服务保障乏力。新型城镇化推进农民进城并实行切实保障，城市公共服务的负担繁重，经初步测算，资兴市试点期内市民化成本为61.4亿元，其中需要政府承担42.01亿元、企业承担10.5亿元，个人承担8.92亿元，需政府承担的42亿元，无论是基础设施投入，还是提供基本公共服务，如果完全由资兴市全部承担，将是一个无法承受的沉重压力。当前，新型城镇化试点中，中央、省市和试点县市的公共服务责任不明确，资金短缺严重，试点市无法承担如此大的公共服务成本，造成公共服务滞后的问题。

三、加快推进资兴市新型城镇化试点的建议

资兴市新型城镇化试点在快速推进还存在诸多的问题，需要上级政府的政策支持和资金投入，依据资兴市新型城镇化试点的需要，主要提出如下政策建议。

1.建议强化新型城镇化试点政策的一致性。一是强化试点政策的上下一致性。省委、省政府关于资兴市新型城镇化试点的政策要与国家发改委下发的推进全国的新型城镇化政策有机对接，使其试点的任务、路径、措施与国家新型城镇化方案一致，实现上下政策资源的有机整合。二是强化组织领导的一致性。资兴市国家新型城镇化试点牵涉省里十多个部门，省级政府要出台湖南省新型城镇化试点的责任清单，明确省里有关领导专人协调和明确各部门服务新型城镇化的权力与义务清单，形成各部门服务新型城镇化试点的合力。

2.建议强化对新型城镇化试点支持的唯一性。资兴市是湖南省唯一一个新型城镇化试点县级城市，与大城市的新型城镇化不同，资兴市的新型城镇化主要是农民的城镇化，资兴市本身的城镇基础薄弱，因此，建议省委、省政府强化对资兴市新型城镇化试点支持的唯一性和特殊性，给予区别于全省其他试点城市的待遇，按照国家试点标准进行支持指导，助推资兴市在湖南先行一步、快走一程，真正成为国家的试点，为湖南的新型城镇化发展树立国家级的资兴典范。

3.建议强化新型城镇化试点改革的开放性。改革要允许试错，要鼓励先行先试，对于一些涉及到政策红线的改革，比如说，户籍制度改革，土地制度改革、行政体制改革等，要允许在法律范围内合理突破红线，为试点工作创造良好的制度环境。一是建议允许资兴整合部门基础设施建设资金集中推进新型城镇化试点，加大部门资金资金整合力度，完善项目考评机制，上级部门对地方政府整合部门资金的项目，要给予科学评定和支持承认。二是建议国土部门对资兴园区用地指标每年给定一个额度予以保障，额度内土地由资兴市自行决定使用。

4.建议强化新型城镇试点成本分担的合理性。针对资兴市市民化成本分担的财政现实，一是出台新型城镇化公共服务成本分担指导意见，完善转移支付办法，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，中央和省级财政安排转移支付时要考虑常住人口的数额；二是探索公共资源市场化运营模式。完善公共资源交易平台，提高城镇化项目建设成本的透明度与市场化水平，提升公共资源的配置效率和质量，大幅降低市政建设和服务成本。

5.建议强化新型城镇化试点投融资体制的创新性。为创新资兴市新型城镇化的金融体制，建议允许公共基金、保险资金等参与具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营；发挥金融支持作用，运用信贷等多种手段支持城市基础设施、棚户区改造等工程建设。探索发行企业债、短期融资券、中期票据等，扩大直接融资比重；探索负面清单管理模式，编制《资兴市社会资本参与城市公共设施投资准入目录》，实行负面清单管理，完善特许经营制度。鼓励和引导社会资金通过PPP等多种方式参与污水处理、燃气等可经营性市政建设项目的建设，政府资金以参股、控股和补助等方式引导社会资金参与公用设施建设，积极引进战略投资者参与园区和小城镇整体开发运营。

（作者简介：陈文胜，湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、二级教授、博士生导师；陆福兴，湖南师范大学中国乡村振兴研究院教授；王文强，湖南省社会科学院人力资源与改革发展研究所所长、湖南师范大学中国乡村振兴研究院博士研究生）

觉得好看点个【在看】再走吧